李志强

摘  要：伴随着中国转变经济发展方式全面铺开和向纵深推进，这将对加快山西“转型综改试验区”建设提出新的要求。山西“转型综改试验”面临的任务依然极其艰巨，思想僵化现象依然存在，产业结构重型化特征依然明显，生态环境问题依然严重，城乡统筹发展依然失调，社会事业发展依然滞后，对外开放水平依然过低。基于此，为加快推进“转型综改试验区”建设，山西应在产业优化升级、生态修复治理、城乡统筹发展、民生改善、体制机制创新等方面继续加大改革试验力度，为实现资源型地区经济转型高点起步、创新驱动发展探索新路。

关键词：转变经济发展方式  资源型经济  转型综改试验区

 

        山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区（以下简称“转型综改试验区”）的获批，开启了山西转型跨越发展的新征程，为实现再造一个新山西、全面建设小康社会的宏伟目标带来了新的发展机遇。在山西省委、省政府的部署下，全省围绕“转型综改试验区”建设，进一步解放思想、顶层设计、大胆改革、先行先试，《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）上报国家，“转型综改试验区”建设主要围绕产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大领域渐次展开。当前国内外经济形势正发生深刻变化，欧债危机使得全球经济复苏之路坎坷，2011年11月我国PMI（国内制造业采购经理指数）为49%，反映出中国经济增速出现回落，这为山西经济结构调整带来了更大压力，要求山西必须加快转变经济发展方式。在新的历史起点上，山西面临着总量扩张型增长模式难以为继，资源依赖型增长模式难以为继，产业结构重型化增长模式难以为继，生态环境超负荷型增长模式难以为继，投资拉动型增长模式难以为继，低成本扩张型增长模式难以为继等难题，如何破解资源型地区转型发展中的“六个难以为继”，如何处理好增长与发展、转型与改革、公平与效率、政府与市场、法制与道德“五大关系”成为山西“转型综改试验”的新挑战。为此，山西必须抓住“转型综改试验”这一重大机遇，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，超前部署、先行试验，加快推进资源型经济转型重大改革，着力破解资源型经济转型发展难题，开启山西“转型综改试验”新征程。

一 山西“转型综改试验区”建设进展情况

        自山西“转型综改试验区”获批之日起，根据省委、省政府部署，山西“转型综改试验”有序展开，全省围绕“转型综改试验区”建设，解放思想、大胆创新、高端谋划、先行先试，各项工作扎实稳步推进。

（一）转型综改试验区工作领导组及其办公室成立

        为切实加强领导，根据《国家发展和改革委员会关于设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2010]2836号）要求，省委、省政府及时成立转型综改试验区工作领导组及其办公室，并编制《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区工作领导组办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》。按照规定，省转型综改办作为常设机构设在省发改委，在省转型综改办领导组领导下开展工作，具体负责全面统筹、谋划、推进、协调转型综改试验的方案研究、规划引领、产业发展、社会建设、政策支持、体制机制创新等各项工作。同时，各地市和部分试点县均成立了以市长为组长、各主要职能部门为成员单位的转型综改试验区工作领导组及办公室，明确了工作思路和重点任务，积极推进各地的转型综改试验工作。

（二）转型综改试验总体方案获批

        在准确把握国家战略意图基础上，立足山西实际，与转型跨越发展战略、“十二五”规划紧密衔接，由山西省转型综改办牵头编制《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》（简称《总体方案》），由各相关职能部门牵头编制山西转型综改试验产业转型、生态环境治理、区域协调发展、城镇化建设、创新财税体制机制、创新金融体制机制、创新国土资源管理机制、深化投资体制改革、完善科技人才支撑体系、完善社会保障体制机制、创新社会事业发展体制机制、进一步扩大对外开放等12个专项实施意见。经过多次论证修改及省政府常务会和省委常委会审议，山西省政府于2011年7月28日将《总体方案》与12个专项实施意见上报国家发改委。2012年8月7日，国务院下发《国务院关于山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案的批复》（国函〔2012〕98号），20日国家发展改革委下发《国家发展改革委关于印发山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案的通知》（发改经体[2012]2558号）。

        《总体方案》提出了转型综改试验的“四大任务”和“十大措施”。“四大任务”，即以循环经济和技术进步为基本路径，全面推进产业优化升级；以生态环境修复治理为主要抓手，着力提高可持续发展能力；以城乡统筹为基本方略，协调推进城镇化和社会主义新农村建设；以改善民生为重点，努力构建和谐社会。“十大措施”，即创新完善产业转型促进机制，深化财税体制改革，改革完善土地管理制度，健全科技创新体制机制，加强金融创新和改革，完善资源、能源节约和生态环境保护修复机制，改革创新城乡统筹体制机制，加快社会体制改革，推进行政管理和投资体制改革，加大开放力度。

（三）转型综改试点县行动方案通过论证、专项行动方案获批

        转型综改试点县行动方案通过论证。省转型综改办按照省政府关于开展资源型经济转型综合配套改革试点的部署，在各市申报的基础上，最终确定了太原市尖草坪区、大同市灵丘县、阳泉市郊区等11个省级转型综改试点县（市、区）和盂县、长治县、泽州县、右玉县等11个市级转型综试点县（市、区）等“一市两县”名单。各转型综改试点县行动方案上报山西省转型综改办，我省11市和11个省级试点县（区、市）2012年综改工作行动方案通过论证。我省各市在2012年进行不同的“先行先试”探索工作：太原市——森林围城美化“两山一河”，大同市——积极申报国家新能源示范城市，忻州市——年底前完成五台山上市前期准备，吕梁市——综改项目储备总投资额超万亿元，运城市——跨区域合作打造“黄河金三角”，晋中市——重点推进晋中太原同城化，晋城市——加快筹建海关申请设出口加工区，长治市——保护环境多修路推进钢铁企业整合重组，朔州市——以“大通道”为轴打造“东部新区”，临汾市——建设百公里汾河打造生态经济走廊，阳泉市——做好行政改革给县区“放权”。

        转型综改专项行动方案获批。省转型综改办对省直部门的转型综改试验专项行动方案进行审查论证。《山西省转型综改试验工商行政管理专项行动方案（2012年）》、《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验住房和城乡建设专项行动方案（2012年）》和《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验人力资源和社会保障专项行动方案（2012年）》、《山西省转型综改试验中小企业发展专项行动方案（2012年）》、《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验旅游业专项行动方案（2012年）》等转型综改试验专项方案（2012年）获批。

（四）重点领域和关键环节的改革试验有序推进

        循环经济试点加快推进。“转型综改试验区”设立以来，我省不断探索发展循环经济，以试点带动方式，按照“一市一园”“一县一企”原则，先后确定120个省级循环经济试点单位。其中，第一批69个试点单位按照批复的“实施方案”，加快建设循环经济重点项目。按照每个县至少抓一个循环经济试点企业的要求，我省在各市州申报省级循环经济试点企业的基础上，最终确定第一批42户、第二批47户循环经济试点企业，其他试点企业正在抓紧确认。为切实推进循环经济工作开展，各市均编制了循环经济发展规划及实施方案，省级循环经济试点园区、企业都结合自身实际，编制了发展循环经济实施方案。

        产业改革稳步推进。国家发改委下发《国家发展改革委关于设立晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区的批复》（发改地区[2012]1341号）文件，批准设立晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区，这是全国唯一一个跨省设立的承接产业转移示范区。修订完善了《山西省煤层气产业“十二五”发展规划》，起草了《山西省煤层气行业准入管理暂行办法》，山西省政府近期向国务院报送《关于加快山西煤层气产业化发展的几点建议》。太原地区货运（物流）中心、山西（太原）国际陆港方略保税物流中心、山西国际陆港园区物流中心等一批山西省重点建设的物流中心加速改扩建。

        城镇化水平和质量稳步提高。2010年全省抓住新一轮城市规划修编的契机，提出了山西特色的“一核一圈三群”城镇体系框架，从2011年初开始，相关部门组织开展了城乡规划编制、城市扩容提质和“百镇”建设工程三项重点工作。目前，“一核一圈三群”六项规划编制已初步完成，其他两项工作取得了积极进展。围绕市域城镇化，全省加大基础设施建设力度，市政公用设施建设投资300亿元，年内新建成28座污水处理厂，实现污水处理厂县级全覆盖。太原省城十大建筑进展顺利，大同等城市的旧城改造和新城建设力度明显加大。生态园林城市建设取得新进展，11个设区城市新增绿地面积549.25公顷，建成区绿化覆盖率达到37.71%。

        生态修复与环境治理力度加大。积极推进以汾河流域生态环境治理修复与保护为龙头的“2+10”生态环境综合治理，在汾河流域生态恢复治理工程近期目标基本实现的基础上，着手准备启动中期治理工程。积极开展煤矸石、粉煤灰综合利用和矿井水、采空区、沉陷区治理试点，研究编制煤矸石、粉煤灰、矿井水等资源开发和综合利用实施方案，编制完成全省“十二五”煤矸石发电规划和高铝粉煤灰资源开发利用规划，并已上报国家审批。省政府部署实施“4+2”污染减排指标考核工作，新的考核指标在全省范围内积极推行。“蓝天碧水工程”范围从现有11个省辖城市、32个县（市）扩大到11个省辖市、66个县（市），并将原来36项考核指标合并调整为13项。山西全面实施了城市扩容提质大行动，太原市制定完成了《太原市城市扩容提质大行动实施方案》。

（五）重点项目建设工作成效显著

        转型综改标杆项目确定。山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区工作领导组审定通过《省级转型综改标杆项目认定办法（试行）》。太原市生态环境综合整治工程、大同市协和新能源多晶硅及光伏产业循环经济建设项目、阳泉市中科春明有限公司全固态高功率激光技术应用项目等11市项目与焦煤集团60万吨煤焦炉煤气制烯烃项目、潞安集团百万吨级煤基多联产资源综合利用项目、晋煤集团100亿立方米煤层气抽采和利用项目等9项省属国有企业项目被认定为第一批省级转型综改标杆项目，并出台《省级转型综改标杆项目十条优惠政策》支持标杆项目建设。

        项目签约落地效果显著。在第六届中国中部投资贸易博览会（简称“中部博览会”）上山西初始签约项目1589项，引进资金2.6万亿元，其中50亿元以上项目投资约2万亿元，拟引资约1.7万亿元。与以往相比，签约项目中煤、焦、冶、电项目比重明显降低，投资额仅占到7%；新兴产业项目和大项目明显增多，涉及现代煤化工、新能源、新材料、装备制造、机械电子、现代农业、现代服务业、文化旅游等领域，新兴产业的投资额占到签约总额的63%。2012年上半年，我省“九会”共累计签约项目3263个，其中外资项目486个，内资项目2777个，拟引进外资558亿美元，内资30996亿元。在第四届中国（太原）国际能源产业博览会筹备和举办期间，山西省共签约招商引资项目1123个，总投资超过1万亿元，其中50亿元以上的项目89个，总投资额10696.75亿元。所有签约项目中，转型、民生、基础设施类项目共702个，占全部签约项目总投资额的64.9%。50亿元以上签约项目中新兴产业项目合计投资额为6800多亿元，与以往相比，新兴产业项目比重增大，项目园区化、集群化的特点更加突出。山西省各地不断加快推进项目落地，2012年上半年全省招商引资签约项目到位资金共计2577.4亿元，其中内资到位2381亿元，外资到位196.4亿元，这些项目的落地对重调山西产业结构起到重要的助推作用，有力地促进山西转型跨越发展。

（六）金融、人才和社保等支撑能力持续提升

        金融支撑能力得到提升。省政府与中国银行签署《金融支持山西转型跨越发展合作备忘录》，与中国农业银行、兴业银行、交通银行等都签署推进山西转型综改试验区建设战略合作协议，以促进山西经济持续、快速、协调、健康发展。召开金融支持山西转型综改试验区建设推进会，国家开发银行、工商银行、农业银行等5家金融机构与10家企业签订了银企合作协议，项目涉及煤炭资源整合及升级改造、煤焦产业转型、园区建设、现代农业、新能源节能环保等新兴产业，涵盖了重点企业及重大标杆项目，总授信额度达158亿元。

        人才与社保支撑能力得到提升。山西与国家人力资源和社会保障部签订山西“转型综改试验区”人力资源和社会保障事业发展与改革备忘录，双方将在加快山西公共就业服务和社会保障体系建设、强化高端人才培养和引进工作、构建和谐劳动关系等方面加强省部合作，共同开创山西人力资源和社会保障工作新局面，为推进“转型综改试验区”建设提供有力支撑和保障。

        进出口支撑能力得到提升。山西与海关总署签署合作备忘录，通过省署合作，双方将建立紧密合作机制，进一步发挥海关优势，共同推进山西“转型综改试验区”建设。根据合作备忘录内容，海关总署将充分发挥职能作用，重点支持山西口岸和大通关建设等八个方面的经济建设工作。

（七）国内外经济转型成功经验充分借鉴

        省政府考察团到国外学习考察。王君省长率领山西省资源型经济转型考察团在意法荷三国学习考察。考察团重点考察了资源型经济转型的做法和经验，总结提出政府推动产业优化升级，促进产业多元化发展是实现经济转型的普遍做法；自主创新是加快转变经济发展方式的中心环节。考察团还与三个国家政府及企业界等就加强经济转型、产业发展、城市建设、贸易往来、文化交流等方面的合作进行了深入交流。王君省长还带团考察长株潭城市群等国内其他综改试验区的建设情况，以开阔视野、完善思路，相互借鉴，取长补短，不断加快我省转型综改试验区建设步伐。

        省政协调研组在国内开展调研活动。省政协对综改试验区建设高度重视，精心组织开展三个多月的深入调研，形成了专题考察报告，特别是在省政协十届第20次常委会议上专题围绕综改试验区建设议政建言，广泛征求各方面意见，并以不求面面俱到、但求破解难题为思路，通过了《关于推进山西省资源型经济转型综合配套改革试验区建设的建议》。《建议》提出解放思想是重大前提，科学规划是根本保证，创新体制机制是关键，重大项目是突破口，资本市场体系建设是发动机，优化资源配置是有力支撑。在思想转变、项目策划、要素市场建设、环境优化等方面提出了具体的政策建议，即以解放思想为先导，确立正确的指导思想和原则，把发展循环经济作为“转型综改区”建设的主脉络，把生态建设、民生改善作为“转型综改区”建设的重点目标，把建设“飞地经济”作为“转型综改区”建设的主要突破口；以大水网、铁路建设、煤炭转化、战略性新兴产业、现代服务业等项目策划为重点，找准“转型综改区”建设的切入点；以综合配套改革为着力点，促进资本、土地、人才等要素市场建设；以优化政务环境、法制环境和人文环境为保障，为“转型综改试验区”建设保驾护航。

二 山西“转型综改试验”中的六大障碍及五大关系

        根据山西省委、省政府的统一部署，综合配套改革试验各项工作渐次展开。在转变经济发展方式背景下，山西“转型综改试验”还依然面临着思想解放力度不够、产业结构重型化、生态环境问题严重、城乡统筹发展失调、社会事业发展滞后、对外开放水平过低等“六大障碍”，同时需要正确处理增长与发展、转型与改革、公平与效率、政府与市场、法制与道德“五大关系”，改革任重而道远。

（一）山西“转型综改试验”面临的六大障碍

1．思想解放力度依然不够，敢闯敢试意识亟待增强

        思想解放不够。在山西“转型综改试验”过程中，一些干部思想不够解放，观念没有转变，思路没有创新，视野没有打开，境界没有提升，观念仍禁锢在政府依赖、资源依赖的惯性中，思维仍停留在计划经济、内陆经济的束缚中，心态仍封闭在小富即安、守成求稳的局囿中，导致对转型综改的重视程度不够。一些领导干部自以为是、自我满足意识较重，不能跳出山西看山西，跳出眼前看长远，跳出资源看改革，缺乏对“转型综改试验”这个大机遇、大平台的正确认识，对推进转型综改的积极性不高。

        敢闯敢试意识不强。一些领导干部不敢改、不敢开、不敢闯、不敢冒、不敢创、不敢担当，在某些重点改革创新问题面前停滞不前，涉及到权力调整和利益分配等焦点问题时，不敢大胆地提出改革创新的措施和办法，或只等“上边”发指令、拿方案、定政策，导致研究情况没有新见解，发展创新没有新思路，解决问题没有新办法。一些领导干部等、靠、怕、拖、糊（弄），缺少主动探索的劲头，缺乏自主发展、自觉改革的紧迫感，缺少开创新路的胆气，害怕出错，怕受指责，怕担责任，在行动上迟缓，在推进中乏力。

2．产业结构单一化、重型化问题依然突出，工业新型化亟待加快推进

        工业畸重的产业结构依然明显。作为全国的能源工业基地，多年来山西长期高强度的开发资源，资源利用水平低下，产业结构单一化、重型化的问题依然突出，第一产业基础薄弱、效率偏低，第二产业比重偏大，多属于传统低端，第三产业份额相对不足。2011年前3季度，山西省第一、二、三产业增加值占全省生产总值的比重分别为6.4%，57.6%，36.0%，第二产业比重（57.6%）超过全国平均水平（48.8%）约9个百分点。煤炭、冶金、焦炭、电力四大传统产业占工业比重超过85%，仅煤炭占比就达58.6%，工业畸重的产业结构尚未改变（如图2-1）。山西资源型产业所占比重较大，“一煤独大”问题亟需破解。

图2-1  1978—2010年山西省三次产业比例变化

 

资料来源：根据《山西统计年鉴（1979~2011）》相关数据整理。

 

        新兴产业发展严重滞后。山西资源就地转化率低，能源原材料深度加工所占比重极低。新兴产业占比率不高，一些科技含量较高、附加值高的清洁能源产品和技术，如工业型煤、干法洗煤、水煤桨、煤焦油深加工、煤层气开发、醇基液体燃料产品基本上停留在初级阶段。新能源、新材料、节能环保、高端装备制造、现代煤化工等战略性新兴产业需加快培育和发展。2011上半年，作为全省第五支柱产业，装备制造业完成投资407.9亿元，占工业增加值比重仅为5%。山西亟需在重调结构、加快改革、提速转型的过程中提升“五率”，即资源就地转化率、传统产业循环率、新兴产业占比率、节能减排率和科技贡献率，大力推进工业新型化。

3．生态环境问题依然严重，生态修复与污染治理亟待加强

        生态环境破坏依然严重。长期以来，山西对能源资源的高度依赖和无序开发，带来了严重的水资源破坏、地表塌陷、煤矸石堆积、水土流失及植被破坏等生态环境恶化问题。每年因采煤造成水资源流失达10多亿吨，预计2011年山西产煤8.2亿吨，破坏地下水将达20.3亿吨，造成水土流失影响面积约1960平方公里。[1]长期高强度的煤炭开采使地下矿体层形成巨大的采空区，采空区达到2万平方公里，相当于山西1/8的国土面积，受灾人口高达300万。全省因采矿活动引发的崩塌、滑坡有754处，影响面积14万亩，地面塌陷多达2976处，影响面积100多万亩，仅2010年因矿山开发导致的地面塌陷及采矿场破坏土地就达20.6万亩，其中12.99万亩是耕地。全省多年因采煤而带来的生态损失高达3000亿元以上。

        环境污染治理任务依然艰巨。山西还是全国污染最严重的省份，重点城市大气质量位居全国倒数行列，地表水劣五类水质位居全国倒数第二，固体废弃物排放量全国第一。山西污染物排放总量基数大，位居全国前列，其中二氧化硫居全国第三。山西多年形成了以煤焦、冶金、电力等高耗能产业为支柱的产业结构，单一的产业布局和落后产能大量存在，造成了单位GDP能耗居高不下。2011上半年，山西单位GDP能耗虽同比下降了3.34%，但单位GDP能耗、电耗和单位工业增加值能耗仍是全国平均水平的2.42倍、1.67倍和2.54倍，位居全国倒数之列，在中部六省排名末位。环境污染治理的任务仍然十分艰巨。

4．城乡居民收入水平依然较低，城乡统筹发展亟待加快推进

        城乡居民收入水平低、差距大。山西城乡居民收入水平较低，低收入贫困人口多，连片贫困面积大，农民持续增收能力低，城镇居民人均可支配收入及农村居民人均纯收入均低于全国平均水平，近几年山西城乡居民人均收入占全国平均水平的比重逐渐下降。2010年，所占比重分别为81.9%和80.0%，与2006年相比，分别下降3.4%和8.7%（如图2-2所示）。城乡居民收入相差甚远，且差距持续拉大（如图2-3所示）。2006年城乡居民收入相对比为2.8，而2010年城乡居民收入相对比增加至3.3。城乡居民收入水平较低及差距较大问题严重阻碍山西发展，稳定脱贫的任务仍然十分繁重。

图2-2  2006~2010年山西城乡居民人均收入占全国平均水平比重

 

        资料来源：根据《中国统计年鉴（2007~2011）》和《山西统计年鉴（2007~2011）》

        相关数据整理。

 

图2-3  2001~2010年山西城乡居民人均收入变化

 

        资料来源：根据《山西统计年鉴（2002~2011）》相关数据整理。

 

        山西城镇化发展严重滞后。规划建设管理水平低，集聚辐射带动功能弱，严重制约着工业化与城镇化协调发展。2010年山西城镇化水平（47.0%）落后于全省工业化水平（56.8%），并且落后于全国城镇化平均水平（47.9%）。全省革命老区、贫困山区较多，存在农村发展滞后、剩余劳动力转移难度大，农业现代化水平较低、产业化水平滞后，城乡基础设施差距较大等一系列亟需破解的难题。

5．社会事业发展依然滞后，社会管理亟待加强

        社会事业欠账较多。经济较快发展与社会事业发展相对滞后不协调，总体上仍然呈现“一条腿长、一条腿短”的局面。山西就业形势依然严峻，就业总量压力与结构性矛盾进一步加剧，就业再就业和社会保障方面存在很大的问题。财政支持教育的力度不够，医疗卫生体系不健全，公共服务体系不完善，文化产品严重缺乏，相当一部分群众还面临着“住房难、看病难、上学难、养老难”的巨大生活压力。收入分配制度在保障公平分配的体制方面仍然不完善。初次分配的起点和机会不公平，垄断问题比较突出，国有单位收入分配的激励和约束机制不健全，分配秩序不规范，社会工资形成和调节机制需进一步完善。城乡社会发展不协调，广大农村地区严重滞后。

        加强社会管理任务紧迫。社会管理机制不完善，随着山西城市化进程的加快，造成阶层分化、利益多元、劳动关系日益失衡、区域之间的发展差距扩大等问题，形式主义、官僚主义比较突出，腐败现象在某些部门和领域还比较严重，党风廉政建设有待进一步加强。在社会保障、流动人口管理和服务、困难群体的保护等方面，存在着政府部门管理缺位和越位现象，这种情况某种程度上造成了社会管理的失序，容易积累和引发社会矛盾。资源型经济带来的村矿矛盾多、安全隐患多、环境污染严重的社会问题，亟待加强和创新社会管理。

6．对外开放程度依然过低，发展环境亟待根本改善

        山西省对外开放程度低。开放水平决定发展水平，山西地处内陆，再加上保守思想的束缚，对外开放规模和程度在全国范围内处于较为落后的水平。在招商引资方面，2010年山西实际利用外资15.1亿美元，不仅远远低于全国平均水平（34.1亿美元），在中部地区倒数第一，与周边的陕西、内蒙古、河北、河南相比处于末位，具体见表2-1所示。山西省在引资过程中重量轻质，外商投资企业数目少且多以铸造、焦碳、电力等为主，而技术含量高、污染环境小的绿色农业、生物科技等高科技领域的投入占比较少。

 

表2-1  2010年全国九省实际利用外资额及增长比率

        资料来源：根据中国和各省2010年国民经济和社会发展统计公报相关数据整理。

        发展软环境差。软环境不“软”，服务意识淡薄，管理方式陈旧，行政效能不高，是投资者反映较强烈的问题。全社会关心招商引资的良好氛围尚未形成，招商引资的整体合力有待进一步提升。招商引资平台较少，国家综合保税区刚启动申报，项目引进和落实的载体有待进一步增强。高效便捷的政务环境尚未形成，服务的质量和效能有待进一步提高。软环境不足、对外开放程度低成为制约山西招商引资的主要因素。

（二）山西“转型综改试验”需正确处理的五大关系

1．正确处理增长与发展的关系，稳增长与重发展相协调

        在山西“转型综改试验”过程中，必须正确处理增长与发展的关系。增长不等于发展，发展不仅包括财富和经济机体量的增加和扩张，还包括经济结构、社会结构的创新、社会生活质量和投入产出效益的提高，简单讲发展包括生存、自尊和自由三个核心内容。当然，增长为山西经济转型跨越发展提供了基础和条件。没有增长，转型跨越则无从谈起。但是，不能用增长代替一切，增长不能解决综改试验所面临的全部问题，尤其是不能用阶段性的经济增长掩盖中长期发展的结构性、体制性问题。“发展是硬道理”而非“增长是硬道理”，更非“GDP是硬道理”。

        作为资源型地区和欠发达省份，山西更需要的是发展，需要的是资源型经济的全面转型，需要的是人民生活水平的普遍提高，而不仅仅是经济总量的增长。但是，部分政府官员将增长等同于发展，陷入“GDP陷阱”，以总量扩张为目标，以投资为主要路径，以批地和发展重工业为主要特点，以政府主导为主要手段，沦为狭隘的“增长主义”者。而这种传统增长方式将会在推动短期经济增长的同时带来发展的不平衡、不协调、不可持续等重大隐患。加之目前经济增长的不确定性加大，内外部约束条件发生重大变化，短期以投资为主的保增长必须与中长期以消费为主的可持续发展有机结合。所以，在山西“转型综改试验区”建设的过程中，必须摆脱“增长主义”倾向，稳增长与重发展相协调，以质的大提升带动总量的大扩张。

2．正确处理转型与改革的关系，核心在转型、根本在改革

        在山西“转型综改试验”过程中，必须正确处理转型与改革的关系。转型是山西“转型综改试验区”建设的核心，即要在发展形态、发展方式、发展定位、发展方向和发展动力上进行转变。转型就是要改变“一煤独大”的现状，摒弃粗放低效的发展方式，转变对资源的过度依赖，从采掘文明转向制造文明，从粗放高耗增长转向集约绿色发展，从煤电基地转向综合能源基地和现代产业基地，从资源大省转向经济文化强省，从资源依赖转向创新驱动。

        改革是山西“转型综改试验区”建设的根本，就是着力推进“四个破解”，即破解生产要素过度向资源型产业集中的难题，建立起资源型产业与非资源型产业均衡发展机制，从产业结构上减少和摆脱对资源的过度依赖；破解资源型经济导致大规模生态破坏的顽症，理顺资源性产品价格形成机制，形成生态环境全面修复的补偿机制；破解环境保护领域守法成本高、违法成本低的痼疾，建立起有效的污染防治良性机制，从根本上遏制环境恶化趋势；破解社会领域突出问题，统筹协调好各方利益关系，建设和谐社会。

        转型不同于改革，转型离不开改革。转型发展是改革的最终目标，非转型无需改革；改革是转型成功的重要手段，非改革无以转型。山西转型的任务在于抓好产业转型升级、生态环境修复、城乡统筹发展、社会建设和民生改善四大重点领域的战略推进。而改革在于通过创新完善产业转型促进机制、深化财税体制改革、改革完善土地管理制度、健全科技创新体制机制、加强金融创新和改革、完善资源节约和生态环境保护修复机制、改革创新城乡统筹体制机制、加快社会体制改革、推进行政管理和投资体制改革、加大对国外省外开放力度等，构成山西转型综合配套改革的十项支撑。

3．正确处理公平与效率的关系，坚持公平效率并举

        在山西“转型综改试验”过程中，必须正确处理公平与效率的关系。处理好公平与效率的关系，是构建和谐山西的核心问题。效率是公平的基础和保障，公平是效率的前提和保证。要克服公平与效率的矛盾，必须二者相互制约、相互促进，让公平促进效率，为效率创造良好的基础环境；让效率促进公平，为公平提供物质条件，在双方间建立一种合理的平衡。山西的转型需要注重效率，需要提升效率来促进经济发展，提高人民生活水平。山西的转型更需要注重公平，需要公平来缩小贫富差距，构建和谐社会。

        解决收入分配问题，前提是正确认识和处理公平与效率的关系。先天不足，后天难补，初次分配差距过大，再次分配很难将其缩小。目前，山西贫富差距悬殊，城乡居民收入差距持续拉大，由此带来的社会矛盾越来越显著，追求公平的呼声变得更强烈。如何协调公平与效率，如何解决“三农”问题，如何缩小城乡差距，一系列的问题摆在政府面前。处理不好这些问题，很可能引致社会发展失衡。在山西“转型综改试验”过程中，必须坚持公平与效率并举，努力构建和谐山西。

4．正确处理政府与市场的关系，坚持市场主导、政府引导

        在山西“转型综改试验”过程中，必须正确处理市场与政府的关系。中国改革开放的经验表明，市场经济能够创造出计划经济时代无法比拟的经济活力和经济效率。当然，市场存在自身的缺陷，存在失灵的时候，此时需要政府宏观调控去弥补市场失灵，保障经济稳定发展。政府主导的增长模式适应生存型阶段快速扩大经济总量的客观需求。但是，政府也不是万能的，政府也会失策，政府主导过于追求做大总量，把发展简单地等同于总量扩张，造成了包括贫富差距扩大、资源环境约束加剧等多方面的问题。

        生存型阶段需政府主导，而发展型阶段需市场主导。当前，山西正由生存型阶段向发展型阶段转变，追求总量扩张型和低成本扩张型的增长模式难以为继。不能用政府替代市场，更不能以失策的政府来替代失灵的市场，既要防范市场失灵，更要防范用失策的政府来替代失灵的市场。山西经济转型，需要政府的政策加以激励，但这种政策性的引导不应当仅仅以政府为主，而应当以市场为主。在山西“转型综改试验”过程中，要坚持市场主导、政府引导，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在市场主导的基础上发挥政府作用，防止权力与市场结合，防止行政垄断，防止特权经济。

5．正确处理法制与道德的关系，法治和德治并重

        在山西“转型综改试验”过程中，必须正确处理法制与道德的关系。制度的功能在于规范人们社会经济行为和相互关系，法律是由国家强制力保证实施的一种制度。综改区的建设需要建立完备的法律制度来合理配置各种资源，规范引导人们的行为，及时解决综改试验过程中人民内部的各种矛盾和纠纷，保障综合配套改革的顺利实施。但是，仅有制度是不够的，还需要道德的约束。因为道德发自人的内心，人类最伟大的梦想莫过于头顶上有灿烂的星空和内心里有崇高的道德。道德可以利用其内在的意识制约力来防止各种邪恶思想的产生，从根本上限制人的欲望，减少利益冲突，防止社会混乱。

        法治和德治相辅相成，相互促进。法律能惩罚违犯者，从制度上促使人们提升道德，道德能从根本上保证人们不去触犯法律，忽视其中的任何一个方面，都会阻碍综改试验的进程。有改革就会有利益的重新分配，就会有矛盾与冲突出现。在山西“转型综改试验区”建设过程中，既要制定相应的法律，让人们有法可依，更要注重道德建设，弘扬社会主义道德，引导有利于“转型综改试验区”建设的社会舆论，努力提升公民道德水平，推动山西成功全面转型。

三 加快推进山西“转型综改试验区”建设的政策建议

        在新的起点上，山西要抓住“转型综改试验区”这一重大政策机遇，秉承先行先试精神，抓住与资源型经济转型密切相关的产业转型、生态治理、城乡统筹、改善民生、体制机制创新等重点领域和关键环节，创新理念，加快改革，力求在“四个着力破解”上率先突破，即着力破解生产要素过度向资源型产业集中的难题，努力改变“一煤独大”、结构畸重的产业格局；着力破解资源型经济导致生态大规模破坏的顽症，加快生态修复治理；着力破解环境保护约束机制和利益导向落实难的问题，持续全面改善环境；着力破解资源型经济伴生的社会矛盾，增强发展的协调性。

（一）以循环经济为基本路径，扎实推进工业新型化，全面实现产业优化升级

1．着力提升资源就地转化率

        科学制定规划，建立全省资源形势报告制度，对重点资源及其产业链延伸开发进行整体规划，打破利益格局，统筹进行能源资源的开采和加工。大力推进煤炭资源就地转化，发展坑口电站、变输煤为输电，发展现代煤化工，延长煤电铝、煤焦化、煤气化、煤电材等资源循环产业链。推进焦炉煤气、煤焦油、粗苯等深加工，实现“以焦为主”向“焦化并举、上下联产”的转变。提高优势原材料加工能力，巩固不锈钢产业的全球领军地位，打造国家级不锈钢及铝镁合金制品基地。加快建设煤—电—路—港—航为一体的晋北动力煤基地、煤—焦—电—化为一体的晋中炼焦煤基地和煤—电—气—化为一体的晋东无烟煤基地。促进大型煤电、电力企业集团强强联合，建立煤、电合作机制。建立以大型骨干企业为主体，产学研相结合的能源资源科技创新体系，强化能源资源精深加工技术集成研究。

2．着力提升传统产业循环率

        循环经济以“减量化、再利用、资源化”为基本原则，是资源的高端利用形式，也是资源资本在更高层次融合互动的有效载体。以循环经济为抓手，按照“多联产、全循环、高端化”的发展思路，用高新技术和先进适用技术改造提升煤炭、焦化、冶金、电力等资源型产业。积极调整产业和产品结构，发展煤化工产业循环经济，在发展洁净煤技术的基础上，延伸产业链，改变“只焦不化”的粗放型增长方式。抓住“源头削减、过程控制、末端治理”三个关键环节，发展冶金循环经济，限制高耗能、高污染项目建设。控制总量，提高准入门槛，实行电力清洁生产。着力强化规划引导、园区承载、项目带动、政策创新和科技进步，形成政府推动、企业实施、全社会共同参与的循环经济发展格局。构建循环技术体系，采用“增环补链”技术，完善循环经济产业链，实现废物交换利用、废水循环利用、能量梯级利用，重点推进煤矸石、工业固废和废气余热、城市污水垃圾、矿井水等综合回收利用。建立循环经济激励机制，使循环经济成为山西产业的基本模式，开展“一市两园”、“一县一企”循环经济转型综改试点，推动企业、园区、产业、社会循环发展。

3．着力提升新兴产业占比率

        合理安排战略性新兴产业布局，推进100个战略性新兴产业试点项目，培育50个战略性新兴产业龙头企业，培育10个特色鲜明的战略性新兴产业示范园区。支持太原、大同发展轨道交通，支持太原铁路装备产业集群建设，积极引进国内外先进技术，打造轨道交通装备知名生产品牌。支持以太重为主体推进煤机制造企业兼并重组，以太原为中心建设世界煤机产业基地。建立生产性服务业嵌入装备制造业的实现机制，以大园区为载体推进二者协同发展，促进装备制造业向全球价值链高端攀升，将山西打造成全国重要的现代制造业基地。以五台山、云冈石窟、平遥古城等旅游景区为重点，推进山西文化与旅游和科技的深度融合，推进山西旅游资源大省向旅游经济强省迈进。完善城乡现代物流体系，支持煤炭、冶金、化工等基础能源原材料专业物流，规划建设一批涵盖保税、仓储、加工、集运、商贸、金融服务在内的现代物流枢纽和大型物流园区，支持侯马方略保税物流中心等物流企业做大做强。继续建设中国（太原）煤炭交易中心，努力使之成为立足山西、服务全国、面向世界的高水平、现代化的交易中心。加快发展商贸、房地产、住宿餐饮、金融等其他服务业，努力实现中西部现代物流中心和生产性服务业大省的目标。

（二）以生态修复治理为主要抓手，扎实推进城乡生态化，努力打造宜居生活环境

1．着力提升节能减排率

        树立“环境就是生命力”的理念，严格落实目标责任，实行结构调整、技术进步、管理创新“三管齐下”，铁腕治污、刚性降耗，确保完成节能减排约束性指标。实施环境容量总量控制，坚决防止煤炭、焦炭、冶金、电力、化工、建材等“两高一资”企业盲目扩张，加快淘汰落后产能，积极发展低碳、环保型产业。积极实施“绿色生态工程”和污染减排“4+2工程”。加大节能减排共性技术、关键技术攻关力度，推进高耗能、高耗水、高排放企业的技术改造，促进节能新技术、新产品、新工艺、新材料的广泛应用。建立“政府引导、企业为主、金融机构和社会资金参与”的节能减排投入机制，推动实施“低碳绿色信贷”、“低碳绿色采购”和“低碳绿色保险”等环保经济政策。健全节能减排的约束机制、激励机制和工作机制，深化资源、环境价格改革，更好地发挥市场机制在节能减排中的基础性作用。严格污染物排放标准和环境影响评价，强化对排污企业和重点耗能企业的监测监管，加强执法监督，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。

2．加大生态环境保护和治理力度

        牢固树立“栽树就是栽历史、就是栽人文、就是栽政绩”的理念，以建设生态省为目标，深入推进造林绿化工程，年完成营造林400万亩以上，大幅度提高森林覆盖率。继续实施蓝天碧水扩容提质及“2+10”生态环境综合治理工程，大力推进以汾河为龙头的重点区域流域生态治理修复工程。大力抓好同朔地区风沙区域植被修复，加快推进晋北晋西北防风固沙、吕梁山黄土高原水土保持、太行山土石山区水源涵养和平川盆地防护经济林等四大生态屏障建设，巩固造林绿化和退耕还林还草成果，增加林木蓄积量，增强固碳能力和生态服务功能，保障区域生态安全。全面实施十大林业生态建设工程、五大林业产业开发工程和六大森林资源保护工程。推进集体林权和国有林区林权制度改革，启动覆盖全省的生态公益林补偿机制和补贴政策，推广“一矿一企治理一山一沟”等造林绿化模式，引导鼓励企业和社会各界参与林业建设，推进煤矿和非煤矿山生态恢复。

3．加强水资源开发利用保护

        积极推进大中小型水库建设，完善地表水利用配套工程，继续推进“两纵十横、六河连通”的山西“大水网”建设，提高供水保障能力，实现水资源开发利用由“水瓶颈”向“水支撑”转变。建立污水资源化利用体系，加强汾河、海河流域城镇生活和工业污水处理能力建设，建立中水回用系统，使中水成为城市绿化、道路浇水、生活杂用和工业冷却等主要水源，提高城市中水循环利用效率。实行最严格的水资源管理制度，严格用水总量控制，在地下水严重超采区范围内，禁止审批新建、改建、扩建建设项目取用地下水，对已建取水工程有计划地逐步封闭，促进地下水采补平衡。完善引黄配套供水体系，改造提升提黄能力，推进提黄灌溉工程建设。构建水生态系统保护与修复机制，建立以水功能区管理为基础的水资源保护制度，探索建立水权初始分配制度和水权转让制度。加速水务一体化建设，加强政府对水资源利用的宏观控制和引导。全面加强水资源节约与水生态保护，加快建设节水型社会，形成有利于水资源节约保护的经济结构、生产方式和消费模式。

（三）以城乡统筹为基本方略，协调推进城镇化和新农村建设，努力实现市域城镇化和农业现代化

1．全面推进以“一核一圈三群”为重点的城镇化建设

        围绕“一核一圈三群”城镇化格局，加快构建梯次明显、优势互补、协调发展的现代城镇体系。支持太原率先发展，把太原建成全省转型跨越发展的先行区和示范区，建成具有国际影响力的区域性现代化大都市。全力推进太原都市圈建设，以太原都市区为核心，以太原盆地城镇密集区为主体，以阳泉、忻州、吕梁为腹地，将太原都市圈打造成为中部崛起新的增长极。坚持一个规划统筹、一个标准建设，加快太原—晋中同城化发展。构建太原都市圈内城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划、基础设施规划、生态保护规划“五规合一”的科学规划体系。加快发展晋北、晋南、晋东南三大城镇群，充分发挥区域中心城市和城镇群的辐射带动作用。实施“大县城”战略和百镇建设工程，加快县城扩容提质步伐，提高产业和人口吸纳承载力，扩大对农村的辐射力，引导生产要素、优势资源向县城集中。大力开展扩权强镇试点，建设一批工业强镇、商贸重镇、历史文化名镇和旅游大镇。依托城镇布局，建设一批产业带、文化带、生态带。加强城镇化管理，改革户籍制度，改善公共服务，使稳定就业和居住的进城农民有序转为城镇居民，逐步形成城镇化与工业化、城镇化与新农村建设良性互动的发展格局。

2．加快推进新农村建设

        建立完善以工促农、以城带乡和以煤补农、以矿帮村的长效机制。加快推进农村新的“五个全覆盖”工程，健全农村市场和农业服务体系，完善农村金融服务网络，基本实现农民专业合作组织村级全覆盖。进一步落实“菜篮子”市长负责制，抓好百万亩设施蔬菜建设，加强与蔬菜大省的合作，稳定蔬菜等农产品生产供应。把新农村重点村建设作为基础工程，继续推进100个新农村集中连片示范区、3000个新农村重点推进村建设。加大农田水利设施建设投入，抓好小型水利设施建设、病险水库除险加固、中小河流治理、大中型灌区改造，加快西山引黄及抗旱水源工程建设。重点建设和培育一批职业教育培训基地，有计划的对农民进行教育培训，有序转移农村富余劳动力，帮助失地农民实现就业。实施以产业开发为核心的革命老区和贫困地区推进战略，确保贫困地区农民人均纯收入年均增幅高于全省平均水平，推进山庄窝铺移民搬迁。

3．统筹城乡基础设施建设

        统筹建设交通、能源、水利、信息化、物流等重大基础设施，构建综合基础设施体系，促进都市圈、城市群、城乡间有机融合、联动发展。推动城市基础设施向农村延伸，加快完善城乡道路、供电、供水、供热、供气、邮政、电信、广播电视、垃圾污水处理等基础设施和文化、教育、卫生等公共服务设施建设，建立覆盖城乡、方便快捷的公交客运网络和现代商贸物流网络，提高城乡基础设施一体化水平。加快城乡流通体系建设，特别是加大对资源枯竭型地区的棚户区和塌陷区的商贸流通领域基础设施建设，全面构建城乡一体化市场，进一步增强消费对农村发展的协调拉动作用。加快建设以高速公路、高铁、空港为主的立体现代交通网络，将太原机场建设成为具有国际水平的现代化机场。

4．积极发展现代农业

        把“一村一品”“一县一业”作为农业现代化的重要切入点，作为发展农村经济的普遍模式加以深入推进。完善雁门关、太行山、吕梁山、晋中盆地和晋南盆地五大特色农业板块规划，加快大同、晋中、运城现代农业示范区和雁门关生态畜牧经济区建设。大力发展设施农业、水利农业、循环农业、有机农业、观光农业，优化种养殖业结构，推进板块化布局、规模化生产、品牌化营销、社会化服务，构建集加工型、科技型、多元性为一体的现代都市农业体系。进一步推进“一村一品”专业村和“一县一业”基地县建设，打造高效农业产业集群，加快推进农产品加工龙头企业“513工程”，在标准化生产、品牌化经营基础上建设特色农产品强省。加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，启动粮食高产创建、高标准粮田创建、现代种业等“十大强农工程”，改造中低产田，更新提质现有高产田。健全农村市场和农业服务体系，完善农村金融服务网络，发展各种形式的农村专业合作经济组织，提高农业的社会化、组织化、市场化程度。加快农业产业化进程，完善企业和农户之间的利益联接机制，加快发展农产品加工转化，做大做强特色食品产业。

（四）以改善民生为根本，逐步实现基本公共服务均等化，努力构建和谐社会

1．全面实施充分就业发展战略

        积极扩大就业，实施更加积极的就业政策，大力发展服务业和劳动密集型企业、小型微型企业，多渠道开发就业岗位。继续实施“阳光工程”等就业推进工程。以高校毕业生、农村劳动力、就业困难人员、退役军人为重点就业群体，着力完善和落实就业政策，多渠道开发就业岗位，全方位促进就业增长。按照劳动者自主择业、市场引导就业和政府促进就业的原则，建立健全就业服务体系，打造功能完善、平等竞争的人力资源市场，稳定和增加就业机会。建设符合产业发展要求的专业化职业培训、实训基地和职业技能鉴定示范基地。完善鼓励创业工作机制，采取免费培训、减免税费、提供小额贷款等措施，鼓励自主创业，以创业带动就业。完善促进创业的综合政策体系，全面开展创业型城市创建工作，建立省、市、县三级创业服务网络体系和创业培训、政策扶持、创业服务“三位一体”的工作机制。

2．重调收入分配结构

        加大收入分配制度改革力度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，建立健全企业职工工资正常增长和支付保障机制，完善最低工资标准制度。努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，城乡居民收入年均增速分别达到13%和13%以上。着力提高低收入者收入，扩大中等收入群体，有效调节过高收入，努力遏制和扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入分配差距扩大趋势，逐步构建中等收入者占多数的“橄榄形”分配格局。坚持统筹兼顾与突出重点相促进，完善农民持续增收长效机制，拓宽就业、创业、投资、社保、帮扶等居民增收渠道，加大对“三农”、贫困地区和城镇低收入居民的转移支付力度，确保低收入者的收入增幅要不低于全省平均收入增幅，促进城乡居民收入普遍较快增长。

3．健全基本公共服务体系

        以增进“民生幸福”为重点，逐步完善终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、社会养老“六大服务体系”，两年内实现基本养老保险、基本医疗保险制度覆盖城乡全体人民，失业、工伤、生育保险制度覆盖所有从业人员，逐步提高基本公共服务均等化水平。统筹城乡就业，完善融培训提高、就业帮扶、创业带动为一体的就业服务体系。深化医药卫生体制改革，加强基层卫生服务机构建设，健全公立医院管理体制和运行机制，形成公共卫生、医疗服务、医疗保障和药品供应保障“四位一体”的基本医疗卫生体系。完善被征地农民社会保障政策，建设县乡两级社保服务平台，推广社会保障“一卡通”。建立健全低收入农户冬季生活用煤补贴供应机制。以解决中低收入者住房困难为重点，大力发展公共租赁住房，协调推进廉租住房、经济适用住房等保障性住房建设，完善多层次、多渠道解决群众住房问题的住房保障体系，加快完成城市、国有工矿集中连片棚户区改造和采煤沉陷区治理，加快农村危房搬迁改造。

4．建立健全安全发展长效机制

        安全是前提，发展是主题，为民是目的，任何时候都要绷紧安全这根弦。进一步强化“大安全”理念，着眼于全面安全、本质安全、持久安全，加大安全投入、加强安全监管、落实安全责任，以安全发展保证转型发展，建立安全发展长效机制。完善安全生产政策法规和技术标准，全面落实企业安全生产主体责任和政府安全监管主体责任，严格执行安全生产规定和重大安全生产事故责任追究制度，确保安全生产投入，强力推行安全生产标准化建设，提高企业整体安全素质。煤矿全面实施机械化生产、信息化管理，提升安全装备水平，推行煤炭安全生产责任保险，建立健全安全生产隐患排查治理长效机制。深入开展交通、消防、非煤矿山、危险化学品、民爆物品等行业和领域的安全生产专项整治。进一步加强完善公共安全体系，加大公共安全投入，健全覆盖城乡的食品药品安全监管机制，实现生产、流通全过程控制。完善社会治安防控体系和应急管理体制。

5．进一步加强和完善社会管理

        积极应对矛盾凸显期社会管理面临的新情况新问题，把握资源型地区加强和创新社会管理的特点规律，坚持民生为基、服务为先、管理为要，实现权益有保障、诉求有渠道、矛盾能化解、怨气可释放、危机能控制。强化政府在社会管理和公共服务方面的主导作用。发挥各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理规范化、专业化和社会化。加强城乡结合部、城中村等社区居民委员会建设，延伸基本公共服务职能。积极培育服务型社会组织，加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度。创新流动人口的动态管理制度，做好对外出农民工的管理和服务工作。建立重大工程项目建设和重要政策制定的社会稳定风险评估机制，健全矛盾纠纷排查化解网络。

（五）以体制机制创新为支撑，深化政策体系改革，推动资源型经济转型跨越发展

1．创新产业转型发展机制

        理顺煤炭等资源开发利用的体制机制，完善煤炭等矿产资源按市场原则有偿取得制度，进一步完善煤炭可持续发展基金政策，确保50%的基金能够用于生态建设和环境保护，30%用于非煤发展，20%用于解决煤炭企业办社会问题。建立资源型产业与非资源型产业均衡发展机制，创新接续替代产业推进机制，资源开发收益主要用于发展接替产业、高新技术产业和鼓励类服务业。推进煤炭企业利润按一定比例投向非资源型产业，逐步实现重点煤炭企业非煤产业比重占50%以上。完善有利于服务业发展的税收政策，把山西物流业纳入国家服务业综合改革试点。设立循环经济发展专项基金，加快循环经济的技术开发和标准体系建设，把循环经济作为基本的技术标准和准入门槛，建立循环经济产业政策的规范和引导制度，防止高污染企业扩张。建立循环经济重大项目“绿色通道”，实行“一对一”的全方位服务模式。建立循环经济指标统计公报制度，将资源产出、资源消耗、资源综合利用、废物排放、传统产业循环率等指标纳入经济发展统计指标体系。探索建立适应循环经济发展的管理认证制度、统计监测制度，逐步建立循环经济目标管理考核评价体系。全面推进循环经济示范企业、园区和区域发展，逐步形成具有山西产业特色的以企业为主体，企业与企业，产业与产业之间有机耦合的循环经济发展模式。

2．深化财税体制改革

        建立适应资源型经济转型的财税体制。理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，强化县级政府财力保障，完善预算和税收制度，加快构建有利于转变经济发展方式的财税体制。加快推进煤炭等资源税改革，逐步由“从量计征”转向“从价计征”，按照国家政策规定制定切合山西实际的资源税税率，完善有利于资源综合利用和循环经济发展的税收政策。加大对社会保障、基础教育、公共卫生等民生项目的转移支付力度，构建覆盖教育、医疗、社保、就业、环保、扶贫等领域的民生财政支出体系。积极探索开征环境保护税，完善资源综合利用税收政策。合并城镇土地使用税、房产税。调整城市维护建设税和教育费附加计税依据，由以增值税、消费税和营业税税额为计税依据，改为按照销售（营业）收入的一定比例计征，成为独立征收的税（费）。建立政府优先采购清单，对自主创新、循环经济、环境标志、节能减排等产品及本地名优产品优先采购，对经认定具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品实行政府直接购买。

3．完善土地管理体制

        优化土地利用结构，节约集约用地，适当集中国家下达的土地利用计划指标，优先保障“一核一圈三群”重点项目建设用地。实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩制度。以农村“田水路林村”综合整治和城乡建设用地增减挂钩试点为平台，解决中小城市和小城镇发展及新农村建设用地。推进矿业用地改革，开发整合废弃工矿存量土地，集中用于转产转型项目建设，保障国有重点煤矿棚户区改造和沉陷区搬迁改造项目用地。探索建立跨区域耕地占补平衡市场化机制，争取国家批准山西实行土地“占补分离，先占后补”政策。建立土地利用规划评估修订机制，统筹开发利用成片盐碱地和整合利用工矿废弃用地，大幅提高土地利用效率和产出率，拓展转型和民生项目用地空间。争取国家批准山西建立土地交易有形市场，以“地票”或其它形式开展土地指标交易。逐步推进农村集体建设用地以转让、租赁、作价入股等方式进入土地市场流转。建立节约集约用地奖惩考核机制，降低土地消耗拓展用地空间。

4．加强科技金融改革创新

        进一步完善区域科技创新平台建设，实施“科技创新跨越工程”，加快建立山西特色创新体系。支持创新要素向企业集聚，组建产业技术创新联盟，完善产业技术创新链，围绕产业转型中的共性技术和关键技术实施科技重大专项，推进产学研结合，增强资源型经济转型的技术支撑。加大各级财政科技投入，规划发展一批科技创新园区，加快推进山西省工业技术研究院建设，全面启动太榆科技创新城建设，支持太原高新技术开发区扩大规模发展，全力打造以科技为支撑的经济增长极，提升科技贡献率。进一步深化科技体制改革，推进科技与金融融合，通过多种形式的科技风险投资、融资担保，促进科技成果的商品化、高新技术产业化。开展知识产权质押融资试点和科技保险试点。设立政府引导基金，支持发展致力产业转型的各类产业投资基金。引进外资金融机构，支持国内外银行在山西设立分支机构。加快构建与资源型经济转型相适应的资本市场，对转型领域和战略性新兴产业给予信贷倾斜。

5．创新人才发展机制

        加速推进“人才强省”战略，坚持人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才投资优先保证、人才制度优先创新，营造尊重人才、鼓励创新、宽容失败、公开平等、竞争择优的良好环境。创新人才开发与配置体制，建立健全以转型跨越发展需求为导向，以提高创新能力为核心，人才结构与产业结构优化升级相适应的创新型人才培养机制，重点抓好高层次创新型科技人才、新兴产业创业型领军人才、重点领域急需紧缺人才的培养、引进和开发。充分发挥企业和科研院所培养人才的作用，积极主动与外地科研院所合作培养人才。完善人才评价发现机制，以岗位职责为基础，以品德、能力、业绩为导向，制定人才分类分层考核评价指标体系，科学化、社会化评价发现人才。完善人才流动配置机制，健全市场主体公平竞争、人才自主择业的人才流动机制，促进各类人才在“体制内”与“体制外”合理流动。完善人才投资优先保证机制，建立健全政府、社会、用人单位和个人多元化人才发展投入体系，完善知识产权、技术等作为资本参股的措施，制定科技人员创办科技型企业的激励保障办法。加快建立人才公共服务机制，支持人才服务功能和服务产品的开发，建立山西籍海外省外高层次人才信息库。完善党管人才工作机制，优化党委统一领导，社会力量广泛参与的人才工作格局，统筹做好人才培养、引进、使用工作。把人才投入、人才引进、人才培养、人才效能、人才环境作为考核各级党政班子的重要内容，严格监督考核。

6．健全生态环境保护修复机制

        建立生态环境产权制度，建立碳交易和排污权交易市场，控制主要污染物排放总量，争取国家将山西纳入国家污染物排放权有偿使用和交易试点。探索建立排污权抵押贷款制度。建立健全跨流域、跨区域的污染联防联控、跨界防治机制。支持开展环境污染责任保险试点。设立生态环境补偿专项基金，完善煤炭开采生态环境综合补偿机制，实施生态受益区对生态损耗区的生态补偿。进一步加速煤矿采空区、塌陷地生态环境修复。建立健全节约用水和水资源保护机制，加快水权转换和交易制度建设，积极培育水市场，形成水权交易的多元监管。鼓励污染治理产业化和市场化发展，推行企业环保设施社会化、运营专业化，推进能源需求侧管理与合同能源管理。完善节能降耗机制，通过强化管理、提升技术、优化结构，形成节能降耗有效机制。降低公共机构能耗水平，倡导绿色消费，扩大可再生能源应用。建立完善节能降耗指标体系，监测体系和考核体系。

7．深化行政管理体制改革

        按照职能有机统一的原则，建立健全符合山西实际的大部门管理体制，形成决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中，执行专业高效，监督有力到位的行政运作架构。调整和解决部门间存在的职责交叉和关系不顺问题，理顺部门行政管理与综合执法的事权关系，合理配置市、县、区事权。强化部门主办制和牵头部门负责制，加强部门间的协调配合。实施扩权强县，加快探索和推进省直管县的体制。深化行政审批制度改革，减少和规范行政审批。对循环经济等转型项目，按照国家批复的循环经济以及产业转型总体规划，实行一揽子规划审批或由山西进行链条式审批、基地式审批和园区式审批。建立转型项目储备库，推进转型项目储备、签约、落地、实施“四位一体”。完善政府责任体系，建立健全政府绩效管理和行政问责制度。加快政府职能转变，创新社会管理和公共服务，让渡和转移部分目前由政府机构承担的社会职能，充分发挥人民团体、社会组织、第三方机构等在“转型综改试验”中的作用。加大信息化统筹力度，提高电子政务水平。

8．加强区域合作和对外开放

        树立“开放即发展”理念，加强与京津冀和中部省份的协作发展，主动融入环渤海经济圈，引深与长三角、珠三角地区的经济合作。加快推进国家晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区和国家承接产业转移示范区建设。发挥地缘优势，深化山西与周边省份接壤区的交流合作，建立完善区域合作开发长效机制，逐步构建环渤海、晋陕豫黄河金三角、晋陕蒙能源乌金三角、晋冀豫太行山绿三角、晋陕黄河大峡谷等地区“一环三角一峡谷”联动发展的区域合作体系。发现即发展，招商即发展，开放即发展，要把招商引资作为山西较长时期的基本方针，紧跟产业梯度转移的新趋向，实施大项目带动战略，主动寻找项目，充分利用地下地上优势资源，以资源换项目、换技术、换资本、换人才，形成招商引资与招财引智联动机制，“四位一体”抓好项目的储备、签约、落地、建设，吸引更多有利于转型的生产要素进入山西。充分发挥各类经济开发区、工业园区在招商引资中的示范带动作用和企业的主体作用，推动以企引企、以商招商，积极引进国内知名企业参与山西资源型经济转型，发展区域总部经济。鼓励煤炭、冶金等优势企业“走出去”，到境外建立资源开发基地。积极打造开放平台，加快内陆口岸和综合保税区建设，扶持发展具有复合功能的大型物流园区，以优惠的政策、齐全的功能、便捷的通关吸引战略投资者。

        为确保“加快全面小康、走出转型新路”两件大事的顺利推进，山西必须解放思想、大胆改革、高端谋划、先行先试，以加快转变经济发展方式为主线，立足于革除阻碍资源价值最大化、影响可持续发展的各种弊端，推进山西由资源依赖向创新驱动转变，积极探索走出资源型地区科学发展的新路子。

 

A Research on the Construction of Shanxi National Integrated Trial Area for Resource-reliant Economy with the Background of Economic Development Pattern’s Transformation

Abstract：With China’s transformation of economic development pattern，both in coverage and in depth，which poses new challenges for accelerating the construction of Shanxi National Integrated Reforms Trial Area．It still faces extremely difficult tasks such as rigidity in minds，heavy-industry-weighed industrial structure，serious ecological environmental problems，imbalanced urban and rural development，less-developed social endeavor，little opening-up to the outside world．To speed up Shanxi National Integrated Reforms Trial Area's construction，Shanxi should continue to make greater efforts in the reforms on industrial upgrading, ecological restoration，urban and rural coordinated development, living-standard improvement and institutional and mechanism innovation to build a sound basis and explore a new path of innovation-driven development for resource-reliant regions' development．

Key words：Transformation of development pattern；Resource-reliant economy；Shanxi National Integrated Reforms Trial Area

作者简介：李志强（1963年10月），山西大学经济与工商管理学院院长、山西大学MBA教育中心主任、山西大学中国中部发展研究中心主任、山西大学资源型经济转型发展研究中心主任，博士、教授、博士生导师。研究方向：制度理论与企业竞争力、资源型经济转型。通讯地址：山西省太原市小店区坞城路92号山西大学（030006）；联系电话：13700518190  0351-7018249  7018144；邮箱：zqli@sxu.edu.cn