山西大学“山西省综改区城乡统筹发展研究”课题组

摘  要：作为“转型综改试验”的四大任务之一，推进城乡统筹发展，破解城乡发展失衡、农村发展滞后等难题，闯出一条资源型地区城乡统筹发展的新路子，有利于山西转型跨越发展。本文在剖析山西城乡统筹存在的问题与主要障碍的基础上，提出山西城乡统筹的指导思想及主要任务，即推进“四个着力探索”，统筹城乡经济发展、社会事业发展、生态保护治理及跨区域城乡发展，并对山西城乡统筹发展提出六条重点政策建议。

关键词：资源型经济  综改试验区  城乡统筹

一 山西“转型综改试验区”城乡统筹发展的必要性

1．统筹山西城乡发展，是促进山西经济又好又快发展的客观要求

        保持国民经济又好又快发展，不断提高人民生活水平是山西政府工作的重点。但是，由于山西贫困山区较多，自然条件较差，基础设施薄弱，城乡经济社会结构不合理，农村经济发展滞后，制约着山西经济又好又快发展。农村居民收入水平和消费水平与城镇居民差距较大，直接影响到扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果，而扩大内需是经济能否持续增长的关键。通过城乡统筹发展，有效利用城市与乡村天然的联系，充分发挥城市和乡村的不同优势，积极推进具有二三产业劳动技能的农民进城务工经商，具有经济实力的农村人口到城镇安居乐业，促进农村型消费向城市型消费转变，并且千方百计增加农民收入，不断繁荣农村经济，提高农民购买力，提高农村消费水平，能够有效地促进山西经济又好又快发展。

2．统筹山西城乡发展，是山西破解“三农”问题的根本途径

        “三农”问题是关系到现代化建设全局和社会稳定的大问题。山西省作为全国欠发达地区，农村人口比重大于全国水平，农业发展自然条件差且投入不足，农业生产力较为落后，对解决“三农”问题的要求更加迫切。但是，解决“三农”问题必须跳出过去基于农村本身就“三农”论“三农”的研究思路，因为农村区域自身没有条件和能力来解决“三农”问题。城乡统筹发展是解决“三农”问题的有效途径，跳出了“以农言农”的传统思路，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制，以此从根本上加快解决“三农”问题的步伐。

3．统筹山西城乡发展，是推进山西转型综改试验的重要任务

        城乡统筹是山西“转型综改试验”的重要任务之一。通过构建城乡统筹发展机制，提升山西城镇化的质量和水平，发挥城镇化在经济社会发展中的龙头带动作用，吸引大批农民进入城镇生产与生活，可以转移农村剩余劳动力，缓解农村人口压力与土地承载力之间的矛盾，推动农村经济增长方式转变。通过建立以城带乡、以煤补农的机制，能够推动山西形成城市与农村相互促进、农业与工业联动、经济与社会协调发展的格局。通过加快农业现代化进程，提高农业资源利用效率，利用先进的农业生产技术，建立适应山西特点的耕作制度和农业产业结构，实现农业的可持续发展。对城乡统筹发展的研究，有利于破解影响山西全面协调可持续发展的深层次矛盾和问题，有利于促进老工业基地和能源基地的全面创新、全面转型，再造一个新山西。

4．统筹山西城乡发展，是构建和谐山西的必然选择

        构建和谐山西，就要以改善民生为重点加快推进社会建设，使全省人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，形成社会和谐人人有责，和谐社会人人共享的生动局面。而目前山西存在城乡二元结构矛盾突出，城乡居民收入差距过大、地区发展不平衡、城乡文化差异扩大等问题，严重地阻碍了和谐社会的构建。山西现阶段城镇化水平滞后于工业化水平，如何有效转移农村剩余劳动力，缩小城乡差距，促进社会和谐成为山西亟需解决的问题。通过城乡统筹发展，农村为城市经济发展提供数量更多、质量更高的工业消费资料与高素质劳动力资源，有助于克服工业化过程中较为突出的资源短缺等约束，而城市的发展可以大量转移农村剩余劳动力，并为农产品提供广阔的市场，辐射、带动农村发展。城乡统筹发展能够扩大社会中间层，减少低收入和贫困群体，有效缓解社会矛盾，是构建和谐山西的必然选择。

二 山西省城乡统筹发展存在的主要问题与障碍

1．城乡居民收入差距大，居民收入水平较低

        作为我国中部内陆欠发达省份，经过30多年的改革开放，山西农业农村发展取得了巨大成绩。但相比城市经济的发展，山西农村经济发展缓慢，城乡经济发展水平不均衡，不仅绝对值上城镇居民的收入远高于农村居民，相对值上看，城乡收入差距也持续拉大。从2001年到2010年，山西全年城镇居民人均可支配收入从5391.1元增长到15647.7元，增长了190%，全年农村居民人均纯收入从1956.1元增长到4736.3元，增长了142%，城乡相对收入比由2.8变为3.3（见表2-1）。而且，对于不同市县来说，差距也较为不同，有些市县城乡收入差距悬殊，2010年，离石区城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的6.3倍。

表2-1  2001~2011年山西省与全国城乡居民收入对比

        数据来源：根据《山西统计年鉴（2002~2011）》、《中国统计年鉴（2002~2011）》和山西省2011年前三季度统计公报数据整理，其中2011年前三季度农村居民人均收入为现金收入。

        与全国相比，山西城镇居民可支配收入及农村居民人均纯收入均低于全国平均水平（见表2-1）。2006年，山西城镇居民可支配收入及农村居民人均纯收入分别占全国平均水平的85.3%和88.7%，2010年分别占全国平均水平的81.9%和80.0%。近五年山西城乡居民收入占全国平均值的比重呈现下降趋势，说明其增长速度低于全国平均水平，且农村居民人均纯收入所占全国农村居民人均纯收入比重下降更快。从城乡相对收入比来看，山西和全国基本相当。只有提高农民收入水平，才能从根本上扩大市场需求，促进经济增长。城乡统筹发展，就需要不断缩小城乡差距。城乡居民收入差距大成为制约山西城乡统筹发展的因素。

2．城镇体系建设不足，城镇化水平较低

        作为全国重要的能源基地，山西工矿型城市多，综合性城市较少，多为以能源为主体的重型城市经济结构，同构问题严重，互补性差。并且，山西城镇体系建设存在城镇化水平滞后于工业化水平，大城市发展不足，城市职能单一，县域中心城市发展水平低，城市工业结构畸重畸轻性矛盾突出，城市离散状分布、对农村的辐射带动功能较弱等问题。

        从山西近几年城镇化与工业化发展水平比较来看（见表2-2），工业化水平平均快于城镇化水平16%左右，城镇化发展水平滞后于全省工业化水平。城镇化是非农化过程，城镇不仅是第二产业的聚集地，也是第三产业的聚集地，城镇化不仅是农民转向工业就业，也是农民转向服务业就业，但是，与非农业化水平相比，山西城镇化水平相对滞后。另外，从山西城镇化水平与全国城镇化水平比较来看，近年来，山西城镇化水平一直低于全国平均水平，且城镇化发展速度也相对缓慢，与全国速度相比，山西从2000年城镇化率35.9%上升到2010年47.0%，10年间提高11.1%，全国城镇化率由2000年的36.2%提高到2010年的49.7%，提高13.5%（见表2-3）。

表2-2  2000~2010年山西省城镇化水平与工业化水平的关系

单位：%

        数据来源：根据《山西统计年鉴（2001~2011）》数据整理。

表2-3  2000~2010年山西省与全国城镇化率比较

单位：%

        数据来源：根据《山西统计年鉴（2001~2011）》和《中国统计年鉴（2001~2011）》数据整理。

            对山西11个地级市来说，其城镇化水平也各不相同。太原、阳泉城镇化率较高，吕梁、忻州、临汾城镇化率较低（见表2-4），地域发展不平衡性明显，中小县城中非农人口比重较低。加快全省城镇化建设，是城乡统筹发展的重要任务之一。滞后的城镇化进程减弱了城市对农村的带动效应，不利于城乡统筹战略的顺利实施。

表2-4  2010年山西省11个地级市城镇化水平

单位：%

        数据来源：根据《山西统计年鉴2011》数据整理。

3．革命老区、贫困山区较多，农村剩余劳动力转移难度大

        山西省山区面积占总面积的百分之八十以上，这些地区大都是革命老区，地形复杂，沟壑纵横，气候寒冷干燥，无霜期短，植被稀疏，土地贫瘠，土壤有机质含量低，水土流失严重。农业生产主要依靠人畜力、半手工半机械劳动，广种薄收，粮食产量不稳，经济发展缓慢。目前，山西辖119个县（市、区）中有35个国家级贫困县，17个省级贫困县，贫困县数占全省总数近50%。根据国家统计局山西调查总队的测算结果，2010年底，按照山西扶贫标准1550元测算，全省贫困人口约为276万人，占全省总人口的7.7%。相比全国2.8%的贫困发生率，山西贫困人口所占比重较大。在贫困地区，存在工业基础薄弱，结构单一，竞争力弱，经济发展相对滞后，对城乡统筹发展缺乏财力支撑，难以达到工业反哺农业、城市带动乡村的发展要求。贫困地区基础设施条件较差，公共服务水平滞后，影响着城乡统筹的发展。

        在贫困地区，农村居民所占比重较大，农村劳动力过剩现象严重。2010年山西从事第一产业的劳动力有638万人，占从业人员的37.9%，相对于山西第一产业所占较低的地区生产总值比重（6.20%），农村拥有大量的剩余劳动力（见表2-5）。由于城镇化进程缓慢，城市吸纳农村劳动力的水平低，难以实现大规模转移；农民素质低，难以适应企业升级的需要；国家环保执法力度加大，乡镇企业吸纳劳动力能力下降；农民外出打工条件差，阻碍农村劳务输出；农村义务教育落后影响其人力资本水平的提高等问题的存在，从根本上制约着山西农村劳动力转移的步伐，影响到全省农民收入水平的提高。外加小煤矿、小铁厂的关闭增加了农村剩余劳动力的数量，农村剩余劳动力转移难度较大。所以，解决贫困问题和农村剩余劳动力转移问题成为山西城乡统筹的重点。

表2-5  2006~2010年山西省三产比重及劳动力配置情况

        数据来源：根据《山西统计年鉴（2007~2011）》数据整理。

4．农业现代化水平较低，农业产业化水平滞后

        作为全国的工业基地，多年来，依托资源禀赋，得益于市场需求的强劲拉动，山西的煤炭、焦炭、冶金、电力等重工业得到快速发展，然而由于土地贫瘠、耕地资源短缺，外加农业资金与科技人员等投入不足等原因，山西农业经营规模普遍偏小、市场化程度不高、产业化不强，机械化程度还较低，现代化程度还未达到先进水平，只有一半左右的耕地能实现机械耕地和播种，机械收获所占播种比重较小，农业有效灌溉不足，农业整体生产水平落后（见表2-6）。

表2-6  山西省农业现代化情况

数据来源：根据《山西统计年鉴（2001~2011）》数据整理。

        山西农业产业化经营起步于20世纪90年代。经过多年的发展，经历了探索阶段，目前呈现稳步发展态势。然而整体来说，山西的农业产业化发展滞后，其原因既有地处内陆、资金不足、信息不灵、基础设施薄弱等客观原因，但深层次原因是龙头企业规模小，竞争力弱，目前山西仅有22家农业产业化国家级重点龙头企业。根本原因在于思想解放不够，改革滞后，机制不活，政策不配套，企业活力不足，由此导致企业不能有效地整合内部资源，缺乏竞争优势，不能有效地带动农民增收，也不能在带动农民增收中做大做强。农业产业化是农业现代化的必由之路，是解决农村发展相对滞后的重要途径，城乡统筹发展必须加快推进农业产业化经营进程。

5．城乡基础设施条件相差甚远，城乡居民生活水平差距较大

        2010年，山西对城镇固定资产投资5816亿元，农村固定资产投资536.6亿元，农村固定资产的投资额仅占全年总投资额的8.45%。由于山西对城镇的固定资产投资较多，对农村的固定资产投资相对较少，山西城市的供水供电、道路、通信等基础设施发达，而农村的基础设施相对落后，特别是一些偏远农村，其水利、电力、通信、交通条件较差。山西部分农村用户饮水困难，比例高于全国和中部水平，并且大部分饮用水未经过净化处理，目前山西尚有580多万农村饮水不安全人口。在电力和通信方面，山西还有若干农村未通电和通电话。在交通方面，尽管山西农村道路有较大改善，但是由于相应的安全设施不配套及交通监管缺失等原因，山西农村道路交通事故多发。

        由于山西城乡基础设施条件相差较远，外加农村居民收入水平较低，农村居民在衣食住行等生活质量上和城镇居民还有一定差距，不仅不能像城镇居民那样享受便捷的交通等基础设施，其在一些消费用品上也少于城镇居民，生活条件较为落后。从城乡居民家庭平均每百户年末耐用消费品拥有量来看，山西农村居民所拥有的洗衣机、电冰箱、家用电脑、空调等，都远少于城镇居民。与全国相比，山西城乡居民家庭的电冰箱、家用电脑、空调等生活耐用品都少于全国平均水平（见表2-7）。总体上说，山西城乡基础设施差距较大，城乡居民的生活水平也有较大差距，且落后于全国平均水平，不利于城乡统筹发展。

表2-7  2010年山西省城乡居民家庭平均每百户

年末耐用消费品拥有量与全国比较

        数据来源：根据《中国统计年鉴2011》和《山西统计年鉴2011》数据整理。

6．城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后

        山西城乡公共服务水平不均衡，农村教育、医疗、文化、卫生等社会事业的发展还相对滞后。与城市良好的教育条件相比，山西广大农村不能分享城市的优质教育资源，教育落后，教学条件差，师资缺乏且素质相对较低。城市里拥有大量的名校、名师，而有的农村距村三公里之内没有小学。与城市拥有齐全的医疗设施和高素质的医务人员相比，山西农村的医疗卫生条件较差，医疗资源匮乏，医务人员工作环境差、待遇低、工作积极性低。据山西第二次农业普查数据，山西仅63.8%的村有拥有行医资格证的医生。另外，山西农村的文化、卫生等条件都落后于城市，且农村整体社会服务水平低于全国平均水平。

        对于社会保障体系来说，山西农村社会保障体系建设刚刚起步。2004年，《山西省新型农村合作医疗制度管理办法》发布实施。2007年，山西建立起农村最低生活保障制度。2008年，山西在22个县（市、区）率先启动新农保试点工作。但是，山西社会保障制度还不够完善，弱势群体保障体系不健全，无论是社保覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距。2010年，山西参加城镇基本养老保险591万人，参加农村社会养老保险491万人，全年全省纳入城市最低生活保障的居民91.5万人，发放城市低保资金18.2亿元，纳入农村最低生活保障的居民132.1万人，发放农村低保资金11.1亿元，城镇人均低保金约为农村的2.4倍（见表2-8）。山西城乡基本公共服务的不平衡阻碍了农村的快速发展，扩大了城乡间发展差距，制约着城乡统筹发展。

表2-8  2006~2010年山西省城乡社会保障情况

        数据来源：根据2006~2010年山西国民经济和社会发展统计公报数据整理。

7．城乡生态环境恶化形势严峻，煤矿采空区问题亟需解决

        山西地处黄土高原，是一个自然条件复杂、植被稀疏、土地贫瘠、“煤长水短”、生态环境脆弱的地区。长期以来，山西经济发展和城市建设，始终没有处理好资源、环境、经济、社会之间的协调发展问题，导致环境污染严重、人居环境恶劣。在《2010中国绿色发展指数年度报告——省际比较》的排名中，山西因在资源环境承载潜力度上失分较多，综合排名垫底。城镇环境污染严重，单位空间负荷大，自净能力弱，大中城市水资源严重短缺，工矿城镇及周边区域的居民长期受到烟尘污染，小城镇给排水、垃圾处理等设施落后，居民卫生状况差，生活不便。城市燃气和集中供热普及率低，能源浪费和空气污染严重，汽车尾气、噪声和垃圾对居民健康的危害加剧。

        由于山西水资源自然条件差，长期以来受地形、气候、水文地质和水质污染、工程老化等方面因素的影响，农村饮水困难和饮水安全问题十分严重。农业发展中化肥、农药、地膜及生长剂的大量使用及工业化的发展给农村带来日益严重的环境污染。由于山西长期高强度的煤炭开采使地下矿体层形成巨大的空洞，出现举世罕见的采空区。山西全省15万平方公里的土地，采空区近3万平方公里。采空区内，大面积沉降塌陷导致土壤龟裂，地面沉陷，山体滑坡，沟渠支离，水源枯竭，岩崖塌方，路桥凹陷。“不适合人类居住的村庄”，在山西已超过700个。每采一吨煤要破坏2.48吨水，采煤造成山西农村地质灾害增多，房屋开裂、污染严重、水资源破坏、土壤破坏、水土流失、植被破坏、生态恶化等问题，受灾人口高达300万。山西煤矿采空区问题亟需解决，成为山西城乡统筹发展的障碍。

三 山西“转型综改试验区”城乡统筹发展的总体思路

（一）指导思想

        高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，深入实施中部崛起战略，抓住资源型经济转型综合配套改革试验的重大战略机遇，进一步解放思想，改革创新，先行先试。按照资源型经济转型的内在要求，坚持城乡统筹的基本方略，把推进城镇化和解决“三农”问题作为重中之重，着力探索城乡公共资源均衡配置、各类生产要素自由流动的体制机制，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索资源型地区特色的工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化的“四化”新模式，构建城市带动农村、促进城乡经济社会协调发展的良性机制；着力推进社会主义新农村建设，改善城乡人居环境，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制。率先闯出资源型地区促进城乡统筹发展的新路子，助推再造一个新山西、全面建设小康社会和基本实现现代化的宏伟目标。

（二）主要目标

        从山西实际出发，坚持自主创新，破除资源型地区城乡统筹发展中面临的体制机制障碍，以加快转变发展方式为主线，以资源型经济转型综合配套改革试验为契机，以资源型地区城乡协调发展为目标，力争在关键领域取得突破，努力完成“四个率先探索”，即率先探索资源型地区城乡统筹发展的新机制、率先探索资源型地区城乡统筹发展的新路子、率先探索资源型地区城乡统筹发展的新经验、率先探索资源型地区城乡统筹发展的新模式。

        第一阶段：2011~2015年，初步形成分工合理、优势互补的资源型地区城乡协调发展的新格局。在重要领域和关键环节改革取得重大突破，统筹城乡、科学发展的体制机制基本建立，“一核一圈三群”为核心的城镇群骨架基本形成，社会保障体系和公共服务体系基本健全，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。

        城镇化率达到55%；城镇居民人均可支配收入达到3万元，农民人均纯收入超过1万元，城乡居民人均收入差距倍数小于3；基本公共服务能力达到全国平均水平；环境保护和生态建设取得积极进展，生态建设和环境保护约束性指标达到全国平均水平。

        第二阶段：2016~2020年，建立良性互动、充满活力的资源型地区城乡统筹发展的新机制。各项改革全面深化，进一步发挥市场配置资源的基础性作用，促进资源型地区城乡经济协调发展的体制机制基本形成，城乡基础设施一体化发展明显加快，经济发展质量持续提升、产业结构持续优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在中部领先。

        城镇化率达到60%以上，城乡居民收入水平比2015年翻一番，收入差距低于全国平均水平；基本公共服务能力基本均衡并高于全国平均水平；城乡生态环境质量明显改善，生态建设和环境保护约束性指标低于全国平均水平。

        第三阶段：2021~2040年，构建科学发展、特色鲜明的资源型地区城乡统筹发展的新体制，基本实现现代化。完成资源型地区城乡统筹发展的综合配套改革任务，建成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，率先形成资源型地区促进城乡统筹发展的新体制、新模式。

        城镇化率达到70%，人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入水平比2020年翻一番，收入差距低于全国平均水平；基本公共服务实现均衡化发展；生态环境质量显著改善，生态建设和环境保护约束性指标达到国家先进水平。

（三）主要任务

1．统筹城乡经济发展，致力推进生产力合理布局和区域协调发展

        围绕“一核一圈三群”城镇化布局，大力推进太原都市圈发展，实施“大县城”战略和百镇建设工程，完善城乡统筹城镇体系。优化中心城区、近郊区和远郊区工业梯度布局，形成城乡工业企业配套协作发展一体化格局。优化以观光农业、绿色农业、特色农业、生态林业为重点的农业块状布局，形成城市、村镇、工业区相衔接的“组团式网络化多板块”都市型农业发展格局。优化以城乡商贸流通、城乡金融服务、城乡科技服务为重点的现代服务业布局，形成城乡服务业协作一体化格局。优化一二三产业相互促进、协调发展的产业体系，形成产业关联紧密、空间布局合理、资源深度整合、区域特色鲜明的城乡产业融合发展、联动发展的新格局。

2．统筹城乡社会事业发展，逐步提高农民社会保障水平

        创新统筹城乡的管理体制，强化政府社会管理和公共服务职能，促进政府服务向基层和农村覆盖，构建统筹城乡发展的管理体制。探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制，严格保护耕地和农民利益，促进农业发展、农民增收。探索农民向城镇转移的办法和途径，消除体制机制障碍，引导农民向城镇和非农产业转移。健全城乡一体的就业和社会保障体系。推进城乡教育协调发展，稳定城乡教育事业投入，努力实现城乡学校办学条件基本均衡，义务教育协调发展。加快建立覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务制度，促进基本公共卫生服务均等化，实现城乡公共卫生服务水平和基本医疗服务水平基本一致。构建中等职业教育免费全覆盖，城乡公共文化服务体系，实施农村街巷硬化全覆盖、农村便民连锁商店全覆盖、农村文化体育场所全覆盖等工程建设。

3．统筹城乡生态保护和治理，努力构建资源节约、环境友好型社会

        统筹城乡生态环境保护，探索科学合理的资源环境补偿、投入、产权和使用权交易、污染治理责任保险等机制，完善城乡一体的环境保护与建设管理体制。统筹城乡生态环境建设，创新建立生态补偿机制，着力推进以资源开采后生态恢复、城乡环境综合整治、饮用水源保护、垃圾及污水集中处理、水土流失综合治理、土壤污染防治为重点的城乡生态环境建设。统筹城乡资源节约与循环经济发展，推进循环经济标准化试点，完善自然资源有偿使用机制，改革资源性产品的价格形成机制，探索建立全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格体系。

4．统筹跨区域城乡发展，构建差异化的国土空间开发格局

        以“一核一圈三群”为核心，按照优化布局、突出重点、循序渐进、集约发展的要求，统筹城乡基础设施建设，实现城镇功能向农村延伸和覆盖，促进城镇化健康发展，构建一体化的新型城乡形态。大力推进建设社会主义新农村。太原、阳泉地区全面提升城镇化质量，率先实现全面融合。晋城、大同、朔州、晋中、长治地区加快提高城镇化水平，努力达到整体协调。运城、吕梁、临汾、忻州地区加快推进城镇化速度，基本统筹。

四 山西“转型综改试验区”城乡统筹发展的重点建议

1．统筹城乡发展规划，建立健全城乡一体化规划体系

        制定城乡一体的发展规划。坚持以“全域山西”为理念，以推进工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中为原则，完善主体功能区规划、产业规划、土地利用规划、城市建设规划、生态环境保护规划、新农村建设规划的有效衔接。建立全省域城乡统筹发展规划管理体系，将市政公用、交通、财政、农业、水利等部门规划进行衔接，形成城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现规划编制、实施和监管的城乡全覆盖。

2．统筹产业优化布局，建立健全城乡产业协调发展良性机制

        优化城乡生产力合理布局。优化中心城区、近郊区和远郊区工业梯度布局，形成城乡工业企业配套协作发展一体化格局。优化一二三产业相互促进、协调发展的产业体系，形成产业关联紧密、空间布局合理、资源深度整合、区域特色鲜明的城乡产业融合发展、联动发展的新格局。

        加快现代农业发展。建立健全以工补农、以煤补农长效机制，以工业、煤炭产业转型资金支持现代农业发展。在稳定粮食综合生产能力的基础上，提高农业生产效益，积极推进农业结构调整，发展特色农业，加快建设运城、晋中、大同三大现代农业示范区。积极发展农村新型集体经济和专业合作经济组织，推进农业企业化，提高农业集约化经营程度。加快农业科技创新，建立多元化农业科研投入体系，引导科技资源和要素向农业农村转移，重点支持关键领域、重要产品和核心技术的研究。探索建立农业科技人员领办、创办现代农业示范基地的农业科技服务新机制。优化农业产业布局，近郊区大力发展以都市农业为重点的现代农业，发展休闲农业和乡村旅游，促进一、三产业联动发展，拓宽农民就业渠道；中远郊区以优势农产品规模生产、加工和物流业为重点，拓展现代农业多领域就业空间，促进农民转移就业。大力发展特色农业、高效农业、设施农业和生态农业，逐步形成县有重点、乡有特色、村有专业、户有规模的产业格局。

        推进工业集中集约发展。坚持工业发展与城镇体系建设、吸纳农村劳动力就业相协调，通过规划布局、政策引导，打造重点产业集群，整合工业园区的产业集聚功能，推进工业集中发展区和产业转移聚集区建设，完善投资促进机制，形成现代制造业基地与城镇建设相结合的协调机制。坚持优化升级煤炭、焦炭、冶金、电力四大传统产业，着力培育壮大高端装备制造、煤化工、新型材料、食品工业等新兴支柱产业。积极发展高新技术产业，加强电子信息、生物制药、核技术、新材料、新能源等重点领域的重大技术开发应用，加快高新技术产业基地建设，拓展太原高新技术开发区和经济技术开发区发展空间。对不适宜大规模发展工业的县城和乡镇，鼓励到工业集中发展区兴办飞地工业和联办工业，积极探索利益共享的财税分成机制。以循环工业园区为主要载体，培育大型企业集团，引导乡村工业入驻，重点扶持一批重点产业、特色产业集中区建设，形成工业发展和生态保护相协调的县、乡（镇）工业发展格局。

        促进城乡服务业均衡发展。中心城区着力发展房地产、金融、会展、科技研发咨询和中介等现代生产性服务业，提升传统服务业档次，大力发展总部经济、创意产业、文化产业，加快现代服务业基地建设。近郊区以县城和区域中心镇为载体，大力发展与工业配套的商贸、物流、休闲观光、公共交通等服务业。远郊区以农民集中居住区为依托，推进农民住房景观化改造，鼓励和支持农民依托农居和良好生态，积极发展人文生态旅游、特色餐饮、休闲度假等服务业，推进村庄改造与乡村旅游区建设。把推进城乡服务业均衡发展与一、二产业发展及小城镇建设相结合，与农民向城镇转移和集中居住相结合，优化以城乡商贸流通、城乡金融服务、城乡科技服务为重点的现代服务业布局，形成城乡一体的服务业发展格局。

3．统筹城乡发展空间布局，推进城镇化建设

        统筹城乡发展空间布局。以太原都市区为核心，以阳泉、忻州、吕梁为支撑，加快发展太原都市圈。发展晋北、晋南、晋东南三大城镇群。大城市郊区建设新市镇和农村新社区，以农业产业化带动土地规模化经营，走集约发展的城郊型城镇化道路。实施“大县城”战略，引导生产要素、优势资源向县城集中，形成县域经济发展核心，并通过大县城建设，培育一批新的中小城市。在全省选取一批基础条件较好、发展潜力较大的建制镇，按照政府主导、市场推动的方式，加大投资、加快建设，集聚人口和产业，使其成为服务农村的中心、小城镇建设的样板。

        大力发展县域经济。将城乡统筹与推进县域经济发展紧密结合，把握农业产业化兴县、新型工业化强县的战略主线，打破城乡分治的二元结构，建立城市与农村互补互助、共同进步、平等和谐的经济社会发展新格局。坚持走特色之路，打造具有比较优势的县域经济，实现中心城市、县城、城镇、新农村的互促互动。

4．统筹城乡社会事业发展，推进城乡基本公共服务均等化

        完善城乡医疗卫生体系。加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，加强重点市级医院对县级医疗机构和乡村、社区卫生服务机构标准化、规范化建设的支持。逐步实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划，积极发展远程医疗。

        改革城乡一体化教育体制。制定城乡教育一体化发展规划，巩固和完善农村义务教育经费保障机制。将农民工随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系。落实好农村教师培训制度和绩效工资制度。继续实施中小学校舍安全工程，统筹城乡师资配备标准和软硬件教育设施建设。加快普及农村高中阶段教育，大力发展中等职业技能教育和就业指导培训教育，继续推进农村中等职业教育免费。

        建立覆盖城乡的劳动就业服务体系。建立以市劳动力市场为龙头，以各县乡镇劳动职介所为辐射，以社区再就业援助小组为纽带，以民间劳动中介机构为补充的市、县、镇、村、社区四级劳动力职介网络。优化职业教育资源配置，建设专业化职业培训、实训基地和职业技能鉴定示范基地。创新覆盖城乡的劳动就业机制和政策。建立健全城乡劳动人口无障碍流转机制。挖掘农业内部就业潜力，因地制宜发展特色高效农业、林下种养业。积极发展休闲农业、乡村旅游和森林旅游，拓展农村非农就业空间。

创新城乡扶贫开发模式。坚持开发式扶贫、开放式扶贫和救济式扶贫有机结合，因地制宜加大整村劳动力转移培训、产业化扶持、以工代赈等各项扶贫工作力度，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。建立贫困农民创业基金，加大对口和定点扶贫力度。采煤塌陷区居民稳妥地实行异地安置。

5．统筹城乡基础设施一体化，提高城乡协调发展的保障能力

        加快城乡路网建设。按照城乡一体化协调要求，做好城乡公路网规划修编与调整。完善城乡高等级公路网，发挥中心城市对周边城市群的集聚和辐射功能，加快构建太原都市圈核心区城市间1小时公路交通圈。完善旅游公路网，全面提高通行能力。加快交通干线向农村延伸，完善农村道路网络，实现村村通公路，建成城乡连贯、纵横交错的快捷交通体系。着力抓好市（区）县城和区域中心镇的公路网建设，拓展市（区）县、乡（镇）、村水泥（沥青）路的通达深度和广度，构建与乡村道路配套、以小型客车为工具的乡镇通客运服务体系。

        加强城乡水利建设。深化水利体制改革，争取国家水利建设项目资金支持。优化水资源配置，统筹协调水利基础设施建设。加强河流治理和农田水利基础设施建设，推进病险水库除险加固、灌区续建配套与节水改造、集中供水工程和城乡饮用水安全工程。加快水资源实时监控系统建设，加大防洪设施建设力度，以监测预警设施、监测预警平台、防御转移预案、组织责任体系等非工程措施为重点，加快建立专群结合的监测预警系统，完善覆盖城乡的水资源监测体系。以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化公益性职能，核定人员编制，逐步建立职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系。

        加快城乡物流基础设施建设。建设各种运输方式衔接配套的综合物流枢纽，设立集装箱集散地，加快太原陆路口岸建设，建设以煤炭、焦炭、钢铁、农副产品等大宗商品为重点，涵盖保税、仓储、集运、商贸、金融服务在内的现代大型物流园区。大力发展现代农业物流，加快农村货物快速配送服务体系建设，培育为“三农”服务的物流配送运输企业，满足农业农村发展、方便农民生活的物流配送需求。建设物流资源交易平台，在城镇化、精准绿色农业、生态环境等方面大力发展和应用物联网，为农村城镇化建设提供方便、快捷的服务。

        提高城乡信息化水平。整合信息服务资源，规范城乡信息市场、整合部门信息资源，建立信息咨询服务中心。系统推进农村信息化，逐步实行广电网、电信网、互联网“三网融合”，加强涉农信息资源的开发利用与共享，全面提高农村信息化服务水平。加快有线电视联网的乡镇及农村用户的有线电视数字化整体转换和有线电视双向宽带综合网络建设，实施边远村直播卫星“村村通”工程。推广应用农村村务公开、财务管理、土地管理等村务综合管理信息系统。加强农村重大疫情、公共卫生事件以及自然灾害等应急处理信息系统建设，推广应用农村视频监控系统、社会治安综合管理系统，建立完善农民健康档案、农村合作医疗等方面的信息化管理系统。

6．统筹城乡生态保护和治理，全面提升城乡可持续发展能力

        统筹城乡环境保护与生态建设。综合运用价格、财税、金融等手段，探索科学合理的资源环境补偿、投入、产权和使用权交易等机制。统筹划分城乡生态建设、环境保护的责任，建立生态破坏和环境污染补偿机制，维护农民的环境权益。完善城乡一体的环境保护与建设管理体制，形成全覆盖、网络化的环境保护市、县、乡、村四级监管体系。着力推进农村环境保护工作，加强大气和水环境综合整治，全面完成主要污染物总量减排目标，环境质量全面达标。创新建立生态补偿机制，多层次、多渠道、全方位筹措生态建设资金，着力推进以生态恢复、饮用水源保护为重点的城乡生态环境建设。加强城乡水资源利用与保护设施、污水处理、防洪设施等的整体协调，形成城乡一体的生态环境综合保护与建设格局。

        加强城乡污染综合治理。实行城乡污染一体化防治，防止污染企业向农村转移，将城市污染防治和农村污染防治结合起来，实行统一规划和系统整治，统筹布局污水处理厂、垃圾处理厂等环境设施。对农村污水实行村收集、镇处理，对农村垃圾，除建有垃圾处理厂的中心镇外，实行村收集、镇运输、县处理。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度。严格执行建设项目环评和“三同时”（建设项目中防止污染的设施须与项目同时设计、同时施工、同时投产使用）规定，加快推进规划环评。

        统筹城乡资源节约与循环经济发展。建立循环经济发展园区，加强节能减排和节水、节地与资源综合利用，促进循环经济发展。编制循环经济规划，探索建立促进循环经济发展的标准体系，加强节水、节地、节能等资源节约标准化工作，推进循环经济标准化试点，科学引导环保产业集约化发展。建立健全污染治理机制，全面推行、依法开展清洁生产审核。完善自然资源有偿使用机制，改革资源性产品的价格形成机制，探索建立全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格体系。

A Research on the Urban and

 Rural Harmonious Developmentin Shanxi

Abstract：As one of the four major tasks for Shanxi’s transformation，the harmonious urban and rural development serves to solve the difficult problems such as unbalanced urban and rural development and less-developed rural area，exploring a new approach for resource-reliant area’s transformational and leap-forward development．Based on the analysis on problems and obstacles，the article puts forward the guidelines and main tasks，namely，The Four Priorities in Exploration，balancing urban and rural economic development，social endeavors’ development，ecological protection and regional integration of urban and rural areas．At last it puts forward six policy-making suggestions for urban and rural harmonious development in Shanxi．

Key words：Resource-reliant economy；Shanxi National Integrated Reforms Trial Area；Harmonious urban and rural development

作者简介：山西大学“山西省综改区城乡统筹发展研究”课题组，课题组组长李志强（1963年10月），山西大学经济与工商管理学院院长、山西大学资源型经济转型发展研究中心主任、山西大学中国中部发展研究中心主任，博士，教授、博士生导师。研究方向：制度理论与企业竞争力、资源型经济转型。通讯地址：山西省太原市小店区坞城路92号山西大学（030006）；联系电话：13700518190  0351-7018249  7018144；邮箱：zqli@sxu.edu.cn 。课题组成员有：山西大学经济与工商管理学院梁红岩、王国霞、杨俊仙、李苗、吴川、赵卫军、高佳丽、崔慧芳、田文香、李婷。