马存利

（山西财经大学法学院，山西 太原 030006）

内容摘要：山西综改区设立为资源型经济转型创造了契机，资源型经济地区财政往往源于财政能力贫困，缺乏对产业结构转型、环境治理、民生保障的财政支持，建议应向资源型地区加大纵向和横向转移支付力度、增加专项转移支付鼓励企业科技创新、积极发展接续产业、设立财政（预算）稳定基金、调整相关资源税税收政策。

关键词：山西综改区；资源型经济；财税支持

中图分类号：D912.29 文献标识码：A

一、山西“综改区”为资源型经济转型创造契机

山西省作为我国重要的资源和能源基地，长期以来为国家的能源安全、经济发展做出了巨大的贡献，但也存在着产业结构相对单一的问题，所以改革首先是要重点处理好传统产业转型和三次产业协调发展的关系，实现产业转型升级。”山西省的试点是目前唯一一个覆盖整个省域的“综改区”，未来将紧紧围绕“资源型经济转型”这个改革主题，探索地区产业优化升级、战略性新兴产业发展以及资源型经济转型，实现绿色发展和可持续发展。[1]我国现有资源型经济178座，占全国城市总数662座的1/3，作为矿业的开采地、矿山的坐落地和矿工的聚集地，多数资源型经济凭借丰富的“神赐天粮”，改革开放后经济发展迅速，有一部分城市的经济实力排名，已经跻身于本省乃至全国前列，但是随着社会的进步和经济的发展，资源型经济必然面临着资源枯竭和产业转型的问题。因此，大力发展循环经济，实现经济转型，是资源型经济可持续发展和提升竞争力的必由之路。2007年12月，国务院出台文件《关于促进资源型经济可持续发展的若干意见》（“38号文件”），其中定义资源型经济（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。

多年来，资源型经济由于开采而造成的历史欠账、生态环境破坏、地表下陷等遗留矛盾和问题突出，而要解决此类问题就需要大量资金的投入，对于多数地方政府而言，面对有限的财力，可谓是有心无力，对于资源枯竭型城市更是无从谈起。需要国家和省财政立足实际，进一步加大对资源型经济的一般性和专项转移支付力度，对资源枯竭型城市要给予特殊财税政策照顾，这实际上是国家对这些城市过去所做巨大贡献的一种“历史补偿”，符合社会主义市场经济的效率和公平原则。

二、山西“综改区”资源型经济转型的财政支持必要性

（一）资源型经济产业结构升级需要财政支持

资源型经济产业结构通常比较单一，很容易患上所谓的“荷兰病”，[2]即资源产业的扩张和制造业的萎缩必将降低资源配置的效率。山西产业结构均是采掘和原料工业在工业中占过大比重为特征，各类产品的加工链很短，中间产品比例高，最终消费品比例低，挤占了技术含量和附加值高的最终产品工业和高新技术产业的发展。因为这些资源型经济拥有丰富的自然资源，地方政府获取所需要的资金收入，缺乏发展其他产业的动力。产业结构高度集中于改种自然资源的开发上，“靠山吃山”，长此以往造成了资源型经济高度单一的产业结构。据统计，我国目前大多数资源型经济的资源开采及其加工业产值占其工业总产值的比重都在30%以上，相当多城市超过50%，如大同市煤炭采选业和原料工业曾占全市工业总产值的80%。[3]同时，这些资源型经济在产业衰退过程中有两种情况：一是不可再生矿产资源由盛而衰，资源型经济经济发展失去产业支撑；二是可再生资源由于过度采伐，资源型经济陷入资源和经济双重危机。产业结构的单一和制造产业的衰退不仅降低了资源配置的效率，最终也导致资源型经济经济、社会发展日趋落后，使资源型经济成为老、少、边、穷地区。因此，要提高社会资源配置效率，实现产业结构升级和转型已成为资源型经济面临的必然选择，而单纯通过市场机制来完成整个社会资源的有效配置在我国目前难度很大，必须依靠政府推动财政介入。

（二）资源型经济环境可持续发展需要财力保障

山西在资源开采和利用中长期存在重开采、重使用，轻保护、轻管理的现象，从而严重破坏了资源产业发展的良性循环和宏观经济的正常运行。资源的过度开发加大了生态环境的压力，资源型经济环境问题突出，污染治理水平较差。例如全国焦炭生产基地山西省介休市，2004年－2005年平均每月只有2天Ⅱ级天气，几年来没有出现一天I级天气。许多地区因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，每年造成的直接经济损失超过100亿元。脆弱的自然环境状况不仅阻碍了资源型经济潜在优势的发挥，而且成为资源型经济可持续发展的主要障碍。资源型经济在提供大量资源供给全国经济发展的同时，却独自承受了资源过度开采所带来的生态环境恶化的后果资源型经济生态环境治理及可持续发展需要政府出台政策，财政介入予以解决。

（三）资源型经济中民生保障问题需要财政支持

资源型经济产业扩张导致人力资本积累不足，引发了很多社会问题。单一的资源型经济结构导致资源型经济严重缺乏人力资本积累的内在动力，这是因为资源型产业与加工制造业相比，不管是对于人力资本的需求还是人力资本的投资报酬率，都存在着较大的差异。资源型经济在资源比较丰富时期，人力资本的投入无法得到额外的收入补偿，所以人们接受教育的意愿普遍降低，大量具有较高知识水平和技能素质的劳动力流出，资源产业扩张同样地把人力资本的积累效应给“挤出”了。因此，在资源接近枯竭时，人力资本因为没有积累效应，会引发大量的失业和社会不稳定问题，这一问题也是市场导向决定的，因此社会问题的解决需要政府财政支持。

三、加强山西“综改区”资源型经济转型的财税支持

（一）加大纵向和横向转移支付力度

资源型地方经济普遍不发达，财政实力不强。如辽宁阜新市2004年本级财政只有5亿多元人民币，同年财政支出总额12亿多元人民币，收支缺口达7亿元，占当年支出总额的接近60%。[4]面对资源枯竭给资源型城市带来的巨大冲击和影响，仅仅依靠地方政府的财力，显然难以妥善解决好各种问题。因此，需要中央财政给予适当的转移支付。这实际上是国家对这些城市过去所作巨大贡献的一种合理补偿，符合社会主义市场经济的效率和公平原则。公共财政资源也向东部倾斜，中央政府以自己所拥有的财力更多地投向东部地区的基础设施，造成了区域经济发展不平衡。在美国横向转移支付的一个重要特点是州际间横向转移支付，它以州际财政平衡基金为主要内容。其基金由两种资金组成：扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的75%按各州居民人数直接分配给各州；财政较富裕的州按照统一标准计算拨给穷州的补助金。政府间财政转移支付缓解了部分地区财力不足的矛盾，对缩小中西部地区和东南部地区经济差异起到了一定的作用，同时也为省级财政对基层财政的转移支付起到较好的示范效果。

（二）设立财政（预算）稳定基金，为资源型财政可持续发展奠定基础

许多资源型经济地区为了防范“荷兰病”，通过设立财政（预算）稳定基金，即将政府在资源盛产期或者资源产品价格上涨时期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭或者资源产品价格下跌时期使用，以便实现国家（地区）经济和社会发展的稳定性目标。[5]财政（预算）稳定基金主要可以通过加大资源税力度以及从重要资源产品（包括石油、天然气、有色金属、煤炭等）涨价收入中提取必要份额等方面来筹集。中央、省级财政“预算”稳定基金主要用于处于资源衰落期的资源型城市面临的转型成本，解决这些地区的转型或搬迁所需的巨额资金，以体现对这些城市过去对国家贡献的一种合理的补偿；同时还可以用于资源枯竭城市转型所需的建设，包括解决普遍存在的地面沉陷、固体废弃物堆放、水资源破坏等特殊生态治理问题，以及转型过程中的职工生活保障、必要的基础设施建设等。

（三）调整相关税收政策，调整煤炭等矿产资源税税制

现行资源税“从量”的计税方式已经不能体现资源的价值，与其应该具有的调节收入分配差距的功能相差甚远。与治理环境破坏和污染，以及生态恢复、移民搬迁和社会保障所需的资金相比，目前的资源税收入则是杯水车薪。资源型地区财政增长点仍然主要依靠资源，然而“从量计征”方式、税率普遍偏低，未能把西部地区的资源优势转化为经济优势和财政优势。先行一步的新疆，仅在油气领域的税改，即会为其带来每年31亿元的地方财政收入。这些数字表明，现行资源税“从量”的计税方式已经不能体现资源的价值，和这几年资源价格上涨带给开采企业的巨大利润相比，资源税事实上演变成了一个累退性质的税种，这与资源税实际应该具有的调节收入分配差距、保护资源的功能相差甚远，也无法引导合理有效地开采和利用资源。[6]资源税过低导致资源被廉价甚至无偿使用，带来企业成本的外部化和社会化，导致对环境和生态的双重破坏，也直接导致了矿业开采行业进入门槛低，造成矿业安全事故频繁发生。在自然资源逐步趋向枯竭的形势下，国家提出建设节约型和环境友好型社会的战略目标，适当调整矿产资源税税率对于合理开采和利用不可再生的矿产资源具有非常重要的现实意义。因此，国家不仅要调整资源税的税率，也应该适当考虑扩大征税范围，以保证资源的稀缺性特点得到充分体现，形成资源合理开发和运用的良好局面。

参考文献